中歐合作論壇：歐盟綠色新政與中歐合作新前景

在全球經(jīng)濟(jì)追求可持續(xù)發(fā)展的背景下，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（簡(jiǎn)稱“碳關(guān)稅“）法案的出臺(tái)已成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)此，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院于近日舉行“中歐合作論壇：歐盟綠色新政與中歐合作新前景”，重點(diǎn)探討歐盟碳關(guān)稅對(duì)全球貿(mào)易、全球氣候政策，以及中歐關(guān)系可能帶來的影響，并為雙方合作提供政策建議。會(huì)議由中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)郭萬達(dá)主持。

 

 

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院院長(zhǎng)樊綱首先指出，作為歐盟的新立法，碳關(guān)稅的實(shí)施應(yīng)考慮不同國家的實(shí)際國情，兼顧發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家的合理關(guān)切，推動(dòng)達(dá)成更加公正有效的溫室氣體減排措施。針對(duì)未來中歐在碳關(guān)稅領(lǐng)域的合作，他提到，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在碳體系建設(shè)和碳定價(jià)機(jī)制方面存在較多差距，全球也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來核算各個(gè)國家的碳排放情況。不同排放量的國家在跟歐盟進(jìn)行碳關(guān)稅談判的時(shí)候，可能會(huì)涉及到每個(gè)國家的出口量、排放量不同，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在減排中的義務(wù)區(qū)分等問題。對(duì)此他建議，中國與歐盟應(yīng)該就碳關(guān)稅透明度、核算體系、工作機(jī)制和世貿(mào)規(guī)則的協(xié)調(diào)性開展對(duì)話，倡導(dǎo)減排量在生產(chǎn)與消費(fèi)國之間的合理分配，力爭(zhēng)建立以歷史排放量和人均碳消耗量為基準(zhǔn)的新型碳減排責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，厘清不同國家應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任。同時(shí)，所征收的稅金應(yīng)作為資金支持用以幫助發(fā)展中國家，并開展更多的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)發(fā)展中國家在氣候變化等問題上做出更多的努力。

 

德國維爾茨堡大學(xué)副校長(zhǎng)、中國經(jīng)濟(jì)研究講席教授費(fèi)多麗（Doris Fishcer）認(rèn)為，碳關(guān)稅不僅是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟(jì)問題。未來應(yīng)關(guān)注碳關(guān)稅實(shí)施的預(yù)期影響，以應(yīng)對(duì)該政策給全球經(jīng)濟(jì)帶來的不確定性。碳關(guān)稅的最重要目標(biāo)之一是防止碳泄漏，即阻止高排放企業(yè)向歐盟外轉(zhuǎn)移，但有幾個(gè)問題亟需引起關(guān)注：一是對(duì)國際貿(mào)易的沖擊，碳關(guān)稅可能會(huì)引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端，或會(huì)導(dǎo)致進(jìn)口國對(duì)出口國采取反制措施，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。二是對(duì)國際投資的影響，制造業(yè)整體也會(huì)對(duì)此作出反應(yīng)，或者投資于碳排放指標(biāo)充裕的發(fā)展中國家，從而造成更大地污染；或者將提高發(fā)展中國家的投資成本，導(dǎo)致其難以有效吸引和利用外資。三是難以監(jiān)管的問題，如何確定進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量是碳關(guān)稅的監(jiān)管難點(diǎn)，很難確保相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和公正性，容易引起企業(yè)和政府的不信任。綜合來看，碳關(guān)稅在推動(dòng)全球減排和環(huán)保投資方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但在國際貿(mào)易投資和監(jiān)管等方面均存在不確定性，需要更好地權(quán)衡利弊，確保政策實(shí)施的公正性和有效性。

 

布魯蓋爾研究院資深研究員、資深能源專家喬治·扎克曼（Georg Zachmann）認(rèn)為，當(dāng)前碳關(guān)稅不應(yīng)單純被視作歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的工具，而需要在更宏觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際語境中進(jìn)行考量，歐盟和中國應(yīng)在碳關(guān)稅領(lǐng)域找到合作的利益契合點(diǎn)。他指出，當(dāng)前歐盟在經(jīng)濟(jì)和能源領(lǐng)域過度依賴單一國家的問題愈發(fā)顯現(xiàn)，同時(shí)歐盟下一屆領(lǐng)導(dǎo)人的施政重點(diǎn)尚未可知，這些因素都將影響歐盟碳關(guān)稅的具體實(shí)施。另外，歐盟對(duì)中國發(fā)展的預(yù)期也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一方面歐盟認(rèn)為雙方在智能制造、汽車制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)將加劇；另一方面歐盟擔(dān)心波動(dòng)的中美關(guān)系會(huì)讓歐盟陷入持續(xù)的地緣政治沖突。盡管受到上述因素的影響，但歐中雙方均對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化有強(qiáng)烈的意愿并已作出相應(yīng)承諾，具備良好的合作基礎(chǔ)，下一步可以聯(lián)合協(xié)作共同推動(dòng)完善碳關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)，不僅歐盟可以使用，中國以及世界其他國家均可利用碳關(guān)稅工具保護(hù)本國產(chǎn)品不受低能源成本生產(chǎn)國產(chǎn)品的影響，同時(shí)還能聯(lián)合推動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫碳計(jì)劃，以更有力的行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化。

 

原亞洲開發(fā)銀行氣候變化首席專家、國際金融論壇學(xué)術(shù)委員呂學(xué)都認(rèn)為，歐盟碳關(guān)稅的出臺(tái)將帶來深遠(yuǎn)的全球影響，對(duì)此應(yīng)理性和客觀看待并科學(xué)施策予以應(yīng)對(duì)。首先，有別于很多國際行業(yè)組織針對(duì)各自不同行業(yè)采取的針對(duì)性政策，碳關(guān)稅更具全面性，該法案的出臺(tái)和實(shí)施很可能會(huì)系統(tǒng)性地促進(jìn)全球各個(gè)行業(yè)的溫室氣體減排。第二，碳關(guān)稅除幫助解決碳泄露問題外，還同時(shí)會(huì)給歐盟帶來更多的額外公共收入，還能夠提升歐盟相關(guān)行業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三，雖然短期內(nèi)碳關(guān)稅對(duì)中歐貿(mào)易的直接影響較為有限，但隨著碳關(guān)稅擴(kuò)展到歐盟碳排放交易系統(tǒng)覆蓋的所有行業(yè)，其影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻的。第四，歐盟碳關(guān)稅的出臺(tái)實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之外新的國際碳減排體系，這不僅違反了聯(lián)合國氣候變化框架公約關(guān)于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一基本原則，也違背了歐盟自身在公約和巴黎協(xié)定下的承諾。他強(qiáng)調(diào)，各方需遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確立的原則，保持和加強(qiáng)國家間的政治互信，這對(duì)全球合作推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)尤為重要。對(duì)于防范碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)，各方應(yīng)通過談判找到都可接受的方式來解決，如可談判制定涉及溫室氣體排放的新的貿(mào)易協(xié)定或安排來解決碳泄漏問題。實(shí)際上還可以探索通過技術(shù)手段來解決碳泄漏問題。

 

瑞士世界貿(mào)易研究院總裁約瑟夫·弗朗西斯（Joseph Francois）提出，歐盟碳關(guān)稅在技術(shù)及操作層面依然有許多不足之處，歐盟和中國可以在碳關(guān)稅實(shí)施效率和精準(zhǔn)度方面展開合作，共同完善碳關(guān)稅機(jī)制，推進(jìn)全球氣候行動(dòng)進(jìn)程。目前，歐盟碳關(guān)稅主要針對(duì)材料和能源的二氧化碳排放，對(duì)全供應(yīng)鏈、供應(yīng)鏈碳流動(dòng)及其影響的認(rèn)識(shí)有限。針對(duì)一些生產(chǎn)環(huán)節(jié)復(fù)雜、供應(yīng)鏈較長(zhǎng)的產(chǎn)品，如果不能準(zhǔn)確跟蹤供應(yīng)鏈碳流動(dòng)，一方面會(huì)出現(xiàn)所謂“下游碳轉(zhuǎn)移”，即當(dāng)供應(yīng)鏈下游或終端產(chǎn)品被征收碳關(guān)稅，高碳排生產(chǎn)環(huán)節(jié)可能會(huì)被轉(zhuǎn)移至上游國家，也將導(dǎo)致企業(yè)使用清潔能源的意愿下降，上游企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)的動(dòng)力不足，以及下游產(chǎn)業(yè)對(duì)碳關(guān)稅支持度下降等。因此，下一階段需要更精準(zhǔn)地測(cè)量供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)中的碳排放量，在實(shí)際操作中應(yīng)對(duì)好經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法規(guī)等多方面、多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)；另外，還需要降低企業(yè)碳關(guān)稅合規(guī)成本，從而增強(qiáng)企業(yè)推進(jìn)技術(shù)革新、履行碳排放標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力，特別是對(duì)中小企業(yè)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助和支持。

 

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任徐晉濤指出，為實(shí)現(xiàn)氣候行動(dòng)的目標(biāo)，各國的經(jīng)濟(jì)政策必須發(fā)揮作用。碳關(guān)稅的出臺(tái)將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)政策的制定產(chǎn)生重要影響。一方面，碳關(guān)稅的實(shí)施是為了有效應(yīng)對(duì)碳泄漏，但是要真正實(shí)現(xiàn)碳泄漏的控制，未來十幾年間碳關(guān)稅必須要擴(kuò)展至所有的產(chǎn)業(yè)，并涵蓋所有的產(chǎn)品。這對(duì)各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都提出了考驗(yàn)。另一方面，碳稅已成為中國氣候行動(dòng)中的重要工具。目前中國的碳排放交易機(jī)制尚不健全成熟，而且難以施行和擴(kuò)展?；诖耍磥碇袊鴳?yīng)根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)推出全國統(tǒng)一的碳稅。與環(huán)境稅、資源稅一樣，碳稅也可以作為對(duì)于地方政府的激勵(lì)措施，提升地方政府的公共財(cái)政收入。因此地方政府也更有動(dòng)力認(rèn)真去監(jiān)控碳排放，有利于中國更有效的實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)然，實(shí)施碳關(guān)稅也會(huì)帶來一些負(fù)面影響。如果未來碳關(guān)稅進(jìn)一步擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的全覆蓋，那么中國的成本將會(huì)更高。對(duì)中國來講，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是非常重要的，但是需要巨大資金支持，這是產(chǎn)業(yè)界及決策者必須要應(yīng)對(duì)的難題。中國需要調(diào)整其碳定價(jià)的水平，要有合理的時(shí)間區(qū)，以使中國在未來10-20年里逐步達(dá)到國際水平。

 

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院新能源與低碳發(fā)展研究中心執(zhí)行主任劉宇認(rèn)為，作為全球貿(mào)易大國，完善全國碳市場(chǎng)將是中國應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅機(jī)制的有利政策工具。他指出，碳關(guān)稅作為單邊措施，對(duì)共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自能力的基本原則、國家自主貢獻(xiàn)安排等基本原則將帶來挑戰(zhàn)。隨著碳關(guān)稅的逐步強(qiáng)化，碳密集型行業(yè)的出口成本將大幅升高，并削弱發(fā)展中國家出口產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)勢(shì)，外遷歐盟企業(yè)向本土回流，導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)連鎖反應(yīng)。近期美、英、日、加等國醞釀出臺(tái)自身的碳邊境調(diào)節(jié)方案，也容易引發(fā)全球”碳關(guān)稅“浪潮。對(duì)此，中國應(yīng)致力于建立更完善的碳市場(chǎng)以應(yīng)對(duì)該機(jī)制帶來的不確定性。例如應(yīng)擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)范圍、提升市場(chǎng)參與度。同時(shí)探索設(shè)置碳排放總量目標(biāo)，逐步引入有償拍賣的機(jī)制。下階段應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，完善碳市場(chǎng)MRV機(jī)制，并積極推進(jìn)各類碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)上，有序發(fā)展碳金融工具和產(chǎn)品。完善碳排放配額發(fā)放機(jī)制，優(yōu)化市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。最后應(yīng)考慮加強(qiáng)與歐盟及國際碳市場(chǎng)溝通，積極推進(jìn)國際碳市場(chǎng)的合作。同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)與歐盟或國際社會(huì)基于設(shè)立更綜合的碳定價(jià)機(jī)制的溝通與協(xié)作。

 

荷蘭國際關(guān)系研究院歐盟及國際事務(wù)中心資深研究員吉利亞·克萊蒂（Giulia Cretti）指出，歐盟與中國可以從建立多元碳定價(jià)體系的合作入手，同步推進(jìn)中國碳排放交易系統(tǒng)能力的發(fā)展及政策制定，幫助對(duì)接雙方碳關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步鞏固雙方國際貿(mào)易伙伴關(guān)系。世界銀行2022年的分析報(bào)告顯示，全球現(xiàn)行68個(gè)碳稅、碳排放交易系統(tǒng)、燃油稅等直接或間接的碳定價(jià)措施。其種類豐富多樣，對(duì)建立多元碳定價(jià)體系提出更高要求。首先，應(yīng)當(dāng)制定兼具透明度、問責(zé)制、差異化的政策體系，以及涵蓋碳排放測(cè)量、報(bào)告及核查國際標(biāo)準(zhǔn)，明確碳泄漏鑒定依據(jù)，通過公示碳排放及相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，提高碳定價(jià)體系的公信力；第二，符合世界貿(mào)易組織標(biāo)準(zhǔn)，具備較好兼容性的碳定價(jià)體系將鼓勵(lì)更多國家接受并采取碳定價(jià)措施，消除碳關(guān)稅對(duì)國際貿(mào)易造成的負(fù)面影響；第三，歐盟碳關(guān)稅的收益應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為綠色金融工具，為弱勢(shì)國家、發(fā)展中國家提供資金及能力建設(shè)支持，幫助他們建立或完善自身的碳定價(jià)措施、實(shí)現(xiàn)脫碳目標(biāo)，從而能在歐盟碳關(guān)稅中申請(qǐng)減免，減輕其國際貿(mào)易合規(guī)負(fù)擔(dān)。