為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和發(fā)展新常態(tài)的需要,國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門連續(xù)發(fā)布相關(guān)政策文件,建立公共部門與私人部門之間的合作機(jī)制,也稱PPP公私合作,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域投資建設(shè)。
但是,在推動(dòng)PPP公私合作,鼓勵(lì)社會(huì)資本投資重點(diǎn)領(lǐng)域過程中,各地沒有對(duì)“公共服務(wù)項(xiàng)目”和“非公共服務(wù)項(xiàng)目”做出劃分和界定。而是對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目和非公共服務(wù)項(xiàng)目提出了相同的價(jià)格機(jī)制、審批機(jī)制、取費(fèi)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等實(shí)施意見。 禸嫆@唻洎:狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm
國(guó)務(wù)院對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的界定劃分為四個(gè)方向,即公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施。這表明公共服務(wù)項(xiàng)目與資源環(huán)境項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是有區(qū)別的。雖然后者有些項(xiàng)目與公共服務(wù)項(xiàng)目有重疊有交叉,但后者中的其它非公共服務(wù)項(xiàng)目不能與前者完全等同起來。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
在各地公布的數(shù)量眾多的PPP項(xiàng)目中,除城鄉(xiāng)供水、污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目之外,更多的項(xiàng)目是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、能源建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)等非公共服務(wù)項(xiàng)目。而對(duì)這兩類項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管政策完全相同,似乎不妥,因?yàn)閮烧咴谝韵抡呓缇€上是有嚴(yán)格區(qū)別的。 本+文+內(nèi).容.來.自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
第一,是審批程序上的區(qū)別。原則講,私人投資和私人物品的生產(chǎn)是不需要審批的。但供水、燃?xì)獾裙卜?wù)項(xiàng)目有著嚴(yán)格的審批制度和規(guī)定。因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目直接涉及到社會(huì)公眾的健康、安全、利益等公共權(quán)益。PPP之后,雖然是私人資本、社會(huì)資本可以投資或經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目,但重點(diǎn)領(lǐng)域中的公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性并沒有改革,如果把本該審批的公共服務(wù)項(xiàng)目的審批都放開,都改成核準(zhǔn)或備案,將直接影響到社會(huì)公共安全和公共利益。有些地方因?yàn)槭巧鐣?huì)資本投資了,項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑施工等都由投資方自行組織設(shè)計(jì)、自己委托施工,簡(jiǎn)化了相關(guān)的審批程序。這無疑對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)安全帶來隱患。 本%文$內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
第二,是價(jià)格管理上的區(qū)別。公共服務(wù)的價(jià)格管理是明確和規(guī)范的,非公共服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格是市場(chǎng)說了算的。兩者在價(jià)格管理上的最大區(qū)別,在于公共服務(wù)價(jià)格是政府定價(jià),而非公共服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格是市場(chǎng)定價(jià)。有地方文件規(guī)定,社會(huì)資本投資重點(diǎn)領(lǐng)域,不能取得合理收益時(shí),安排財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行合理補(bǔ)償。這樣的政策看上去很誘人,但落實(shí)很難。公共財(cái)政能夠滿足公共服務(wù)項(xiàng)目的支出已經(jīng)不易。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資本身已經(jīng)表明公共財(cái)政能力的不足。2015年始,地方政府每年到期的債務(wù),負(fù)擔(dān)著實(shí)沉重,如再有大規(guī)模社會(huì)投資的收益靠財(cái)政資金補(bǔ)償,能否做到,不言自明。有些地方提出要將政府的定價(jià)權(quán)、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目企業(yè),這樣的做法與私人物品的生產(chǎn)定價(jià)如出一轍。與其如此,不如將這樣的項(xiàng)目直接劃入私人物品的生產(chǎn)分類中,也不需要政府的合作和參與。 本%文$內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
第三,是資產(chǎn)處置上的區(qū)別。堅(jiān)持公共服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)的公有,是必要的。這不僅是政府維護(hù)社會(huì)公共權(quán)益的需要,也是實(shí)行PPP、尋求更高的運(yùn)營(yíng)效率的需要,因?yàn)轫?xiàng)目是公有的,才會(huì)有BOT、TOT等合作方式,也才會(huì)有經(jīng)營(yíng)期限到期后的政府再次競(jìng)標(biāo)委托經(jīng)營(yíng)過程。如果項(xiàng)目是私有的,就不存在再次委托了,因?yàn)樗接姓呖梢砸恢苯?jīng)營(yíng)下去。即使是BOT項(xiàng)目,雖然在經(jīng)營(yíng)期間內(nèi),項(xiàng)目的資產(chǎn)可以為經(jīng)營(yíng)者擁有,但在收回投資且經(jīng)營(yíng)期限到期后,資產(chǎn)就不再是經(jīng)營(yíng)者的,而應(yīng)當(dāng)無償轉(zhuǎn)移給政府。也只有如此,政府才可以再次組織競(jìng)標(biāo)和委托。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
公共服務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)的處置需要持慎重態(tài)度。因?yàn)橘Y產(chǎn)的處置權(quán)直接關(guān)系到公共服務(wù)的連續(xù)性和安全性,包括不能輕意將項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押。因?yàn)橐坏┑盅夯蛸|(zhì)押,政府將失去項(xiàng)目資產(chǎn)的處置權(quán),失去了項(xiàng)目資產(chǎn)的處置權(quán),又怎么保障公共服務(wù)的連續(xù)性,怎么維護(hù)公共權(quán)益?有些地方還提出公共服務(wù)項(xiàng)目上市和證卷化,這有悖公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性,也不適宜公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn),因?yàn)樯鐣?huì)公眾在購(gòu)買服務(wù)時(shí),不僅要付出項(xiàng)目投資的貸款收益,還要再付出上市的股票收益。 本`文@內(nèi)-容-來-自;中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
公共服務(wù)中有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品,雖然有非經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性之分,但它們的基本屬性是一致的,那就是它們都是公共服務(wù)都具有公益性。重點(diǎn)領(lǐng)域中投資項(xiàng)目,如果不加以區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和非公共服務(wù)項(xiàng)目,不僅會(huì)對(duì)公共權(quán)益帶來損失,也不利于PPP公共合作的順利推進(jìn)。(作者系公共服務(wù)學(xué)者、《公權(quán)市場(chǎng)》一書作者) 本`文-內(nèi).容.來.自:中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
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