如何通過(guò)PPP模式做好存量項(xiàng)目、存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

張燎（咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司）：PPP 進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的新階段，運(yùn)用 PPP 模式盤(pán)活存量公共資產(chǎn)既有挑戰(zhàn)也存在很大空間，如何通過(guò) PPP 模式做好存量項(xiàng)目、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化？

二、交流實(shí)錄

李長(zhǎng)軍（咨詢類 國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓政策性很強(qiáng)，涉及國(guó)有資產(chǎn)保值增值，需要注意防止國(guó)有資產(chǎn)流失。另外，國(guó)有存量資產(chǎn)如果僅轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)， 則不需進(jìn)場(chǎng)交易，相關(guān)程序比較簡(jiǎn)單，如果涉及轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)， 操作時(shí)須關(guān)注以下五個(gè)環(huán)節(jié)：

一是內(nèi)部決策環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)讓方根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，編制企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可行性研究報(bào)告，制訂企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案（改制方案），載明改制后的企業(yè)組織形式、企業(yè)資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)處理方案、股權(quán)變動(dòng)方案、改制的操作程序、資產(chǎn)評(píng)估和財(cái)務(wù)審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)的選聘等事項(xiàng)。按照內(nèi)部決策程序，召開(kāi)董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)進(jìn)行審議，并形成書(shū)面決議；涉及職工合法權(quán)益的，應(yīng)聽(tīng)取企業(yè)職工代表大會(huì)意見(jiàn)；對(duì)職工安置等事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過(guò)。

 

二是方案報(bào)批環(huán)節(jié)。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案應(yīng)上報(bào)國(guó)資管理部門(mén)批準(zhǔn)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)履行批準(zhǔn)職責(zé)；涉及政府公共管理事項(xiàng)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，需先報(bào)經(jīng)政府行業(yè)主管部門(mén)審批，如自來(lái)水、污水處理、垃圾處理、交通設(shè)施等； 涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，需報(bào)政府土地主管部門(mén)審批；轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方不再擁有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)；職工安置方案應(yīng)經(jīng)企業(yè)所在地勞動(dòng)保障行政部門(mén)審核；債權(quán)債務(wù)處理方案需得到相關(guān)人同意，尤其是金融債務(wù)必須得到銀行書(shū)面同意。

三是聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)。首先，由轉(zhuǎn)讓方組織轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資；其次，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行全面審計(jì)， 包括對(duì)法定代表人實(shí)施離任審計(jì)；第三，聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)按規(guī)定核準(zhǔn)或備案；最后，聘請(qǐng)律師事務(wù)所對(duì)轉(zhuǎn)讓方和轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的主體資格、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記情況、轉(zhuǎn)讓方案的內(nèi)部決策程序與決策結(jié)果、保護(hù)職工權(quán)益和債權(quán)人利益的措施、維護(hù)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的措施等，進(jìn)行合法性判定，并出具《法律意見(jiàn)書(shū)》。

四是進(jìn)場(chǎng)交易環(huán)節(jié)。首先，轉(zhuǎn)讓方選擇產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)， 并與其簽訂產(chǎn)權(quán)交易委托協(xié)議；其次，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)按照《國(guó)有資產(chǎn)管理法》等文件要求，與轉(zhuǎn)讓方確定最低轉(zhuǎn)讓價(jià)格， 公開(kāi)披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集意向受讓方，并初步擬訂

 

交易方式；第三，根據(jù)意向受讓方的征集情況和轉(zhuǎn)讓標(biāo)的具體情況，轉(zhuǎn)讓方與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)商確定產(chǎn)權(quán)交易方式；第四，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)按照交易規(guī)則組織交易實(shí)施，如組織招標(biāo)、 拍賣、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)，產(chǎn)生受讓方；第五，最終確定受讓方后，轉(zhuǎn)讓方和受讓方簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；最后， 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具產(chǎn)權(quán)交易憑證。

五是后期工作環(huán)節(jié)。價(jià)款支付、職工安置及拖欠資費(fèi)問(wèn)題、辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及的土地使用權(quán)等備案手續(xù)、辦理產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)等。

連國(guó)棟（咨詢類 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目相比還是有其獨(dú)特性的，應(yīng)該從“選、包、推、理”四個(gè)環(huán)節(jié)入手，才能規(guī)范實(shí)施。一是選擇項(xiàng)目。要從項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性、可界定性、可轉(zhuǎn)移性入手； 二是包裝項(xiàng)目。要從項(xiàng)目規(guī)范性和可操作性入手；三是推動(dòng)項(xiàng)目。要從項(xiàng)目運(yùn)作模式和實(shí)施方案入手；四是管理項(xiàng)目。要從強(qiáng)化項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督入手。

張漢（咨詢類 北京方程財(cái)達(dá)咨詢有限公司）：一是鼓勵(lì)地方政府全面梳理已有存量資產(chǎn)，篩選出符合采取 PPP 模式運(yùn)作的存量項(xiàng)目；二是鼓勵(lì) TOT 或 ROT 項(xiàng)目?jī)H轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府方保留存量項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，以避免與社會(huì) 資本采購(gòu)程序發(fā)生沖突；三是 TOT 或 ROT 僅涉及存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格參照存量資產(chǎn)所有權(quán)評(píng)估結(jié)果合

 

理確定；四是由于存量 PPP 項(xiàng)目采取 TOT 或 ROT 運(yùn)作方式時(shí)政府方在合作期初會(huì)獲得一筆資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款，該筆轉(zhuǎn)讓價(jià)款構(gòu)成政府預(yù)算收入，因此建議研究探索存量 PPP 項(xiàng)目獨(dú)有的財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算方式(財(cái)承測(cè)算)；五是為了切實(shí)降低存量PPP 項(xiàng)目采取TOT 或ROT 運(yùn)作方式時(shí)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的增值稅， 建議有關(guān)部門(mén)能給予存量 PPP 項(xiàng)目相應(yīng)的增值稅優(yōu)惠政策。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：存量項(xiàng)目不應(yīng)走

產(chǎn)權(quán)交易程序，因?yàn)镻PP 項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的是經(jīng)營(yíng)權(quán)或委托管理， 不存在資產(chǎn)交易。其中較為復(fù)雜的是員工安置，有些方案要求原有員工的待遇只升不降，不符合市場(chǎng)化原則，也不公平。 社會(huì)資本背負(fù)沉重的抱負(fù)，投資收益無(wú)法保障，又要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法激發(fā)社會(huì)資本的積極性。因此盤(pán)活存量項(xiàng)目，在方案制定上要合法、合理，又要保證收益。

郭樹(shù)鋒（行業(yè)類 浙江經(jīng)略規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司）：

對(duì)存量資產(chǎn)盤(pán)活，希望政策能明確在財(cái)承計(jì)算的時(shí)候，能將轉(zhuǎn)讓的收入沖抵當(dāng)年（或轉(zhuǎn)讓款支付期）的支出責(zé)任，這樣能有效激發(fā)地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)的動(dòng)力，否則收入不沖 抵，支出計(jì)入財(cái)承，不劃算。

薛起堂（法律類 北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所）：存量 PPP

項(xiàng)目不按國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序，不用在國(guó)有資產(chǎn)交易中心掛牌交易，按照 PPP 項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本方即可，但采購(gòu)方式最好選擇公開(kāi)招標(biāo)。

 

張繼峰（財(cái)務(wù)類 通號(hào)嘉和產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公

司）：從行政法學(xué)角度講，PPP 是行政任務(wù)民營(yíng)化的一種表現(xiàn)形式，是以市場(chǎng)化方式履行行政行為。當(dāng)前，PPP 落地難、融資難的癥結(jié)， 在于很多項(xiàng)目地方政府以“ 保護(hù)公共利益”、“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為由，推出的項(xiàng)目具有強(qiáng)權(quán)和非市場(chǎng)化特征。盤(pán)活存量項(xiàng)目，重點(diǎn)需要做兩項(xiàng)工作：一是學(xué)界和主管機(jī)關(guān)需要界定公共利益的概念、邊界、原則，摒棄以金錢(qián)衡量公共利益的思想（會(huì)導(dǎo)致低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)劣價(jià)廉），最重要的是不能讓地方政府總以公共利益為借口反市場(chǎng)化而行之，剝奪社會(huì)資本合法權(quán)益；二是組織專家評(píng)判存量項(xiàng)目存在的非市場(chǎng)化問(wèn)題，先審視推出項(xiàng)目時(shí)自身的問(wèn)題，包括合法、合規(guī)、合理性問(wèn)題，對(duì)于有問(wèn)題的項(xiàng)目，已完成采購(gòu)的研究怎么整改，未完成采購(gòu)的，重新審視項(xiàng)目的必要性、規(guī)?？尚行?、PPP 模式合理性等，若確不合理、不必要，終止項(xiàng)目，將額度省出來(lái)，用于其他必要的項(xiàng)目。

周勤（咨詢類 中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司）：個(gè)人感

覺(jué)，目前的政策和金融環(huán)境并不是很支持存量項(xiàng)目做 PPP。存量項(xiàng)目做PPP 的著眼點(diǎn)主要在于經(jīng)營(yíng)效率的提高和管理模式的優(yōu)化，但是目前這種“效率洼地”的項(xiàng)目不在少數(shù)；另外，現(xiàn)有的PPP 制度難以解決稅收、對(duì)價(jià)專用、多元化經(jīng)營(yíng)所仰賴的多元化用地屬性等一系列難題。因此，從地方政府的角度來(lái)看，現(xiàn)階段選擇存量項(xiàng)目做 PPP 不是一個(gè)“高性價(jià)

 

比”的選擇。

靳林明（法律類 北京市世澤(廣州)律師事務(wù)所）：存

量項(xiàng)目做 PPP，需要考慮資產(chǎn)和股權(quán)兩種形態(tài)，需要銜接國(guó)有資產(chǎn)和 PPP 兩套程序，需要考慮公建公營(yíng)和PPP 兩個(gè)階段的銜接問(wèn)題。

王良鋼（法律類 北京市盈科律師事務(wù)所）：經(jīng)營(yíng)性的

存量項(xiàng)目，地方政府采用混改方式就可以完成。個(gè)人認(rèn)為，

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的存量項(xiàng)目是我們要研究的主要對(duì)象。 王衛(wèi)東（法律類 國(guó)浩律師（北京）事務(wù)所）：對(duì)存量

資產(chǎn)引入社會(huì)資本是否采用 TOT，第一個(gè) T 是否應(yīng)有對(duì)價(jià)，

是由項(xiàng)目性質(zhì)所決定的。純公益性的，個(gè)人認(rèn)為T(mén)OT 不是好的方式，而應(yīng)該更多的考慮 O&M 運(yùn)維協(xié)議的方式更妥。因?yàn)槭且非蠊苍O(shè)施的效率與普遍服務(wù)，并非追求利潤(rùn)和財(cái)務(wù)回報(bào)。而經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，是否仍需要由政府持有，或者是 T 出去了之后，是否仍要再 T 回來(lái)？這需要我們研究和探討。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院）：國(guó)有企業(yè)法規(guī)

定，政府的公共管理職能和出資人職能是分開(kāi)的。關(guān)于存量項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易問(wèn)題，不管產(chǎn)權(quán)屬于政府還是屬于企業(yè)，在轉(zhuǎn)讓前都需要進(jìn)行資產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)，并都需要通過(guò)經(jīng)具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估。會(huì)計(jì)處理是基于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，比較簡(jiǎn)單，所有權(quán)若歸屬于企業(yè)，作為“固定資產(chǎn)”處理，若歸屬于政府，則作為“公共基礎(chǔ)設(shè)施”處理。

 

若是 PPP 項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定歸屬于項(xiàng)目公司，會(huì)計(jì)處理則做“無(wú)形資產(chǎn)”處理。

三、政策回顧

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)金〔2017〕92 號(hào)）第二條： “ 各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫(kù)：

（一）不適宜采用 PPP 模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用 PPP 模式實(shí)施的情形。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)

 

未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的； 項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足 30，固化政府支出責(zé)任的”。