如何通過(guò)PPP項(xiàng)目合同落實(shí)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制？

 

部門(mén)作為政府或政府的代表，有能力影響規(guī)章制度、政策、法律和其它規(guī)定。比起投資者，公共部門(mén)處于識(shí)別、評(píng)價(jià)、控制這些風(fēng)險(xiǎn)的更有利位置。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。PPP 項(xiàng)目存在一些政府和社會(huì)資本雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，分配這類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和投資者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。如果要投資者承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，則政府應(yīng)該給投資者一定的補(bǔ)償（風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)），但投資者要求的補(bǔ)償必須是合理的，起碼要能為公共部門(mén)所接受。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。例如，在 PPP 項(xiàng)目合同的實(shí)施階段，項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙方意料之外的變化或相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害比之前估計(jì)的要大的多。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這類接近于無(wú)限大的風(fēng)險(xiǎn)，否則必將極大程度地影響其參與項(xiàng)目的積極性。最后，地方政府有責(zé)任提供也最應(yīng)了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。因此，在PPP 項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)分擔(dān)市場(chǎng)的需求風(fēng)險(xiǎn)。特別是政府控制電網(wǎng)、水網(wǎng)等銷售渠道的情況，政府應(yīng)該對(duì)電廠、水廠、污水處理廠項(xiàng)目的最低需求提供擔(dān)保（廠網(wǎng)打包項(xiàng)目例外）， 此處政府所提供的最低需求，應(yīng)參照本地國(guó)營(yíng)企業(yè)效率和價(jià)格，只保證投資者不虧本，不保證投資者掙錢(qián)。政府不控制橋、隧、路等銷售渠道的情況下，政府可以擔(dān)保最低車(chē)流量，

 

如果不擔(dān)保，則必須擔(dān)保排他性或擔(dān)保壟斷性。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

結(jié)合參與 PPP 項(xiàng)目的實(shí)務(wù)心得，個(gè)人提出四點(diǎn)建議供大家參考。一是應(yīng)基于項(xiàng)目自身的特點(diǎn)充分識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。污水處理（廠網(wǎng)一體化）、垃圾處理、停車(chē)場(chǎng)、場(chǎng)館、農(nóng)業(yè)科技園、 港口、軍民合用機(jī)場(chǎng)等等，不同行業(yè)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)既涉及PPP 項(xiàng)目共性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，更涉及行業(yè)特定風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分配。我們?cè)跇I(yè)務(wù)實(shí)踐中體會(huì)非常深刻，好的項(xiàng)目合同文本離不開(kāi)專業(yè)律師和行業(yè)相關(guān)專家的共同協(xié)助，需要借助專業(yè)的力量由政企雙方充分協(xié)商而成。二是關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作方式對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制及PPP 項(xiàng)目合同的影響。比如，新建項(xiàng)目中建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等發(fā)生變更的相關(guān)約定，存量項(xiàng)目中人員、資產(chǎn)等處理方式及程序性條款的相關(guān)約定，重資產(chǎn)項(xiàng)目（如BOT）與輕資產(chǎn)項(xiàng)目（如 O&M）的不同關(guān)注點(diǎn)對(duì)于 PPP 項(xiàng)目合同相應(yīng)條款的設(shè)置也有直接影響。三是關(guān)注回報(bào)機(jī)制對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制及 PPP 項(xiàng)目合同的影響。若是涉及由社會(huì)資本承擔(dān)預(yù)測(cè)經(jīng)營(yíng)性收入與實(shí)際經(jīng)營(yíng)性收入之間差額風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)在 PPP 項(xiàng)目合同約定中明確政府應(yīng)承諾的相應(yīng)保障措施。無(wú)論是使用者付費(fèi)項(xiàng)目還是可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目都是目前再談判項(xiàng)目中比較典型的爭(zhēng)議項(xiàng)目類型。這類項(xiàng)目中有部分最初是為了通過(guò)財(cái)承論證才做了如此設(shè)置，但是對(duì)于政府應(yīng)提供的保障措施并未在合同上做周全的考慮，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的閉

 

環(huán)舉措也未在合同中加以考慮。另外，結(jié)合 10 號(hào)文，政府付費(fèi)項(xiàng)目還需重點(diǎn)考慮項(xiàng)目投資額變化、審計(jì)等相關(guān)條款的合理設(shè)置，避免后續(xù)發(fā)生不必要的爭(zhēng)議。四是 PPP 項(xiàng)目合同應(yīng)為后續(xù)再談判留出空間。隨著 PPP 改革進(jìn)程的不斷發(fā)展， 相關(guān)行業(yè)部門(mén)可能會(huì)逐步推出 PPP 項(xiàng)目管理新規(guī)，比如績(jī)效監(jiān)管等，建議應(yīng)當(dāng)在PPP 項(xiàng)目合同中對(duì)此做出預(yù)見(jiàn)性安排， 屆時(shí)由合同雙方結(jié)合管理新規(guī)及PPP 項(xiàng)目本身的情況通過(guò)再談判的方式對(duì)相關(guān)合作機(jī)制予以完善。

鄭大衛(wèi)（財(cái)務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：參與 PPP 項(xiàng)目

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配的相關(guān)方至少可以歸納為兩層。第一層是政府和社會(huì)資本，第二層是項(xiàng)目公司和金融機(jī)構(gòu)、施工方、 受托運(yùn)營(yíng)方等。因此，要做好兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配，需要我們?cè)?PPP 項(xiàng)目合同及有關(guān)施工、融資協(xié)議中明確相關(guān)方責(zé)權(quán)利及再談判空間。另外，當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制存在五點(diǎn)問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步完善。一是政府和社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，對(duì)項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不充分；二是風(fēng)險(xiǎn)分配套路化，未針對(duì)本項(xiàng)目個(gè)性化特點(diǎn)，進(jìn)行充分談判和協(xié)商，確定較優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配方案；三是有關(guān)方未對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)做風(fēng)險(xiǎn)量化成本計(jì)量，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配，進(jìn)而造成項(xiàng)目融資落不了地；四是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配未體現(xiàn)行業(yè)、領(lǐng)域、區(qū)域、項(xiàng)目差異化；五是 PPP 是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要行業(yè)、技術(shù)、金融等專家深入?yún)⑴c項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

 

和風(fēng)險(xiǎn)分配。

陳傳（學(xué)術(shù)類 四川大學(xué)）：PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配主要通

過(guò)項(xiàng)目實(shí)施方案和采購(gòu)階段末期的確認(rèn)談判予以明確，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中還會(huì)通過(guò)再談判的方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。PPP 項(xiàng)目合同是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的工具，我們對(duì)于PPP 項(xiàng)目合同的基本要求是其約定的條款能夠準(zhǔn)確地表達(dá)并且涵蓋實(shí) 施方案、確認(rèn)談判、再談判的結(jié)果。以下五點(diǎn)建議供參考： 一是由同一家有能力的咨詢機(jī)構(gòu)（或者交易顧問(wèn)和律所的聯(lián)合體）全程負(fù)責(zé)實(shí)施方案、談判、合同擬定等工作，防止不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)產(chǎn)生分歧；二是在PPP 項(xiàng)目合同中明確合同文件范圍，確定不同文件優(yōu)先級(jí)，防止合同文件之間產(chǎn)生沖突；三是避免 PPP 項(xiàng)目合同照搬照抄，強(qiáng)調(diào)因地制宜編寫(xiě)合同；四是建立 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)并配之以可選擇的合同機(jī)制供項(xiàng)目參考；五是加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目合同管理的研究。

連國(guó)棟（咨詢類 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：四點(diǎn)建議供參考。一是建議針對(duì)PPP 項(xiàng)目具體風(fēng)險(xiǎn)分配和邊界條件，量身定做、起草相應(yīng)的 PPP 項(xiàng)目合同條款， 而不是套用同類型項(xiàng)目的合同條款；二是建議在實(shí)施方案評(píng)審中，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案、機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確實(shí)做到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由最有能力者承擔(dān)；三是建議在 PPP 項(xiàng)目合同談判及具體合同條款中落實(shí)實(shí)施方案中對(duì)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，并在合同中明確相應(yīng)的違約懲處機(jī)制及措施；四是建議

 

嚴(yán)格 PPP 項(xiàng)目合同審查機(jī)制，對(duì)于 PPP 項(xiàng)目合同中與實(shí)施方案及談判過(guò)程中未明確的項(xiàng)目變更部分，要厘清項(xiàng)目變更的原因，并在合同條款中明確相關(guān)方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以便減少在項(xiàng)目合同執(zhí)行中發(fā)生的爭(zhēng)議。

劉海春（咨詢類 四川省迅達(dá)工程咨詢監(jiān)理有限公司）：

從實(shí)操角度看，有四點(diǎn)需要注意。一是實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是否充分，有沒(méi)有真正針對(duì)具體項(xiàng)目把主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出 來(lái)，包括風(fēng)險(xiǎn)概率，損失大小，并以此確定對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。二是風(fēng)險(xiǎn)分配是否符合實(shí)際情況，相關(guān)措施是否具有可操作性。例如，政府對(duì)建設(shè)方案、規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，在不同建設(shè)模式下的設(shè)計(jì)責(zé)任都將影響風(fēng)險(xiǎn)分配。三是 PPP 項(xiàng)目合同談判過(guò)程中是否就風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)給予相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，只讓社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)卻不給風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是不符合市場(chǎng)原則的。四是實(shí)施方案是否體現(xiàn)了綱領(lǐng)性作用，招標(biāo)文件及 PPP 項(xiàng)目合同是否具備一致性，PPP 項(xiàng)目合同條款是否具備可操作性。

朱靜（法律類 江蘇義行律師事務(wù)所）：三點(diǎn)建議供參

考。一是建議實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)類別要明確、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體 應(yīng)具體；二是建議 PPP 項(xiàng)目合同中的違約責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)與實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體保持一致；三是建議除加強(qiáng)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP 項(xiàng)目合同的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)以及PPP 項(xiàng)目合同編制人員的專業(yè)水平外，財(cái)政、法制、行業(yè)主管部門(mén)作為 PPP 項(xiàng)目合同的審核方也要對(duì)PPP 項(xiàng)目合同的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)

 

格審核把關(guān)，真正在PPP 項(xiàng)目合同中有效地體現(xiàn)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院）：個(gè)人認(rèn)為，我

們需要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分配的理論基礎(chǔ)，完全用過(guò)去的或國(guó)外的理論成果作為風(fēng)險(xiǎn)分配的理論基礎(chǔ)是否可行？例如，風(fēng)險(xiǎn)分配中的風(fēng)險(xiǎn)定義，是廣義風(fēng)險(xiǎn)還是狹義風(fēng)險(xiǎn)？廣義風(fēng)險(xiǎn)是全面風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)概念，與風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值相對(duì)應(yīng)，狹義風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi) 部控制中的風(fēng)險(xiǎn)概念，指的是風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)帶來(lái)的損失。從PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配來(lái)看，廣義風(fēng)險(xiǎn)更為合理，是與政府和社會(huì)資本責(zé)任劃分相關(guān)的，建議應(yīng)在政策中將風(fēng)險(xiǎn)的定義界定清楚。比如，融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，社會(huì)資本在融資過(guò)程 中融資成本高低帶來(lái)的收益損失均應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本承擔(dān)。此處若沒(méi)有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的明確定義，通常會(huì)說(shuō)融資成本高由社會(huì)資本承擔(dān)，這樣一來(lái)如何激勵(lì)社會(huì)資本采用更低成本的融資方式進(jìn)行融資？另外，風(fēng)險(xiǎn)分配的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不是共擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的理論基礎(chǔ)是什么？這值得我們進(jìn)一步思考和研究。

金永祥（咨詢類 北京大岳咨詢有限責(zé)任公司）：項(xiàng)目

初步的風(fēng)險(xiǎn)分配是實(shí)施方案的基本組成部分，反映的是政府方的意志。政府發(fā)出的采購(gòu)文件都會(huì)包括PPP 項(xiàng)目合同（草案），建議這時(shí)的 PPP 項(xiàng)目合同一定要反映實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配內(nèi)容，不能出現(xiàn)兩張皮的情況，否則會(huì)給項(xiàng)目后期談

 

判帶來(lái)麻煩。最終 PPP 項(xiàng)目合同中的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果是通過(guò)項(xiàng)目談判確定的，所以項(xiàng)目談判也是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的重要一環(huán)。

張燎（咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司）：風(fēng)險(xiǎn)管

理有量化和非量化兩種操作。非量化的定性風(fēng)險(xiǎn)管理大致能解決三分之二的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控問(wèn)題。PPP 項(xiàng)目的定性非量化風(fēng)險(xiǎn)管理，重要的是做到從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、估測(cè)到應(yīng)對(duì)的閉環(huán)管理，避免風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和后期應(yīng)對(duì)出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。例如， 實(shí)施方案、采購(gòu)文件、合同、談判等環(huán)節(jié)涉及的相關(guān)工作人員未將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配要求傳遞給其后續(xù)環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員（同一個(gè)機(jī)構(gòu)也可能存在這種情況）。比如，財(cái)務(wù)人員不了解技術(shù)和工程環(huán)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的要求，財(cái)務(wù)、商務(wù)運(yùn)營(yíng)專家沒(méi)有把相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)置帶給談判階段的法務(wù)人員等等，都可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理“斷鏈”。余下三分之一的量化風(fēng)險(xiǎn)管理，是在非量化風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)上的精細(xì)化提升，需要我們積累一些量化方法。部分風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的量化工作已經(jīng)可以進(jìn)入實(shí)操環(huán)節(jié)。

黃華珍（法律類 北京德恒律師事務(wù)所）：兩點(diǎn)建議供

參考。一是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)匹配義務(wù)承擔(dān)主體。現(xiàn)有部分PPP 項(xiàng)目合同中風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制與權(quán)利義務(wù)設(shè)置是割裂的，比如，不按照項(xiàng)目實(shí)際操作將具體某項(xiàng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配至與該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)的義務(wù)承擔(dān)主體。二是權(quán)利義務(wù)設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合

 

PPP 原理?，F(xiàn)有部分 PPP 項(xiàng)目在施工總承包、工程總承包、投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)等模式的定位上是錯(cuò)亂的，舉著 PPP 的牌子實(shí)際用著施工的傳統(tǒng)套路，比如，不利地質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)的分配等。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：PPP 項(xiàng)目合同中的

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)分為一般的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與特別的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。一般的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，投資、建設(shè)、運(yùn) 營(yíng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，不可抗力由政府和社會(huì)資本雙方共同承擔(dān)。特別的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)發(fā)生變化的情況。例如：政府或社會(huì)資本一方違約，導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止后項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)發(fā)生變化的；政府征地拆遷造成項(xiàng)目原材料上漲等情況，造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)發(fā)生變化，本來(lái)由社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，由于政府責(zé)任造成相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，變?yōu)橛烧袚?dān)的，反之亦然；如果是政府和社會(huì)資本雙方責(zé) 任造成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)發(fā)生變化的，由雙方共同承擔(dān)。因此，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)充分預(yù)見(jiàn)項(xiàng)目的變化和特殊性，充分考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的變化，及時(shí)予以調(diào)整，以便于政府和社會(huì) 資本雙方切實(shí)履約。