如何通過PPP項目合同落實(shí)PPP 項目績效管理機(jī)制？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

肖光睿（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：如何通過PPP 項目合同落實(shí)PPP 項目績效管理機(jī)制？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

楊寶昆（咨詢類 云南云嶺工程造價咨詢有限公司）： 追根溯源，PPP 項目合同來源于 PPP 項目可研報告、實(shí)施方

案及招標(biāo)文件，PPP 項目全生命周期績效管理包括目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)測、績效評價和結(jié)果運(yùn)用，要討論P(yáng)PP 項目合同約定的績效評價，首先要考慮 PPP 項目績效目標(biāo)體系和績效評價指標(biāo)體系的完整性、科學(xué)性、合理性和可操作性，如果目標(biāo)缺失或者不分解不細(xì)化，構(gòu)建的評價指標(biāo)體系很難為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，結(jié)果也會失之毫厘、謬以千里。例如，績效考核辦法設(shè)置不合理，即使簽訂了 PPP 項目合同，如何執(zhí)行合同約定？執(zhí)行了，結(jié)果也是錯的。另外，多數(shù)咨詢?nèi)藛T沒有績效評價經(jīng)驗，更不要說績效管理經(jīng)驗，做出來的績效考核辦法也沒有行業(yè)專家參與，相關(guān)的職能部門也沒有完全審核到位，這是基本的事實(shí)問題。建議在尊重基本事實(shí)的前提下， 從頂層制度設(shè)計、操作指南到改進(jìn)績效考核辦法來完善和提

 

高績效管理水平。最后，七點(diǎn)建議供參考。一是 PPP 項目績效管理應(yīng)屬于預(yù)算績效管理的范疇；二是 PPP 績效管理貫穿于項目的全生命周期；三是應(yīng)當(dāng)建立分行業(yè)分層次分階段的績效評價指標(biāo)體系，行業(yè)不同，評價對象、結(jié)果運(yùn)用指標(biāo)也不同；四是績效評價指標(biāo)的設(shè)置和考核方法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)激勵相容的核心理念；五是財政預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)從一開始就參與到績效管理工作中去；六是績效評價的時點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從項目建設(shè)期開始；七是允許項目第一次績效考核以后由相關(guān)各方對績效考核辦法進(jìn)行評估、完善，目的是保證考核辦法更加科學(xué)合理， 考核結(jié)果更加公平，通過績效考核，更好地提高公共服務(wù)水平。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

三點(diǎn)建議供參考。一是為有效實(shí)現(xiàn)PPP 項目的績效管理，應(yīng)在PPP 項目合同中明確項目績效管理閉環(huán)，既要實(shí)現(xiàn)全過程， 包括預(yù)算編制、績效目標(biāo)申報、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用，也要實(shí)現(xiàn)全方位，既要包括政府方也要包括社會資本方。二是 PPP 項目合同中要說明項目實(shí)施的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是政府對PPP 項目實(shí)施所想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果，績效目標(biāo)由政府確定，而不是與社會資本約定。政府和社會資本應(yīng)基于績效目標(biāo)明確未來考核績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)體系，通過指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)對社會資本（項目公司）的考核。三是 PPP 項目合同中應(yīng)明確績效監(jiān)控及績效評價開展的時間、

 

頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等，同時對于按效付費(fèi)的計算公式、時間、方式等均應(yīng)予以明確。績效管理機(jī)制應(yīng)明確政府方和社會資本在實(shí)現(xiàn)項目績效中各自的責(zé)任義 務(wù)，如政府方應(yīng)落實(shí)項目涉及的預(yù)算編制、績效目標(biāo)申報， 預(yù)算撥付等，對于影響項目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況要區(qū)分政府和社會資本的責(zé)任，防止責(zé)任難落實(shí)，整改不到位。

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：績效考核是 PPP

的核心，其與風(fēng)險分配、回報機(jī)制、融資落地等有重大關(guān)聯(lián)。 如地方政府要求變更績效產(chǎn)出，則原則上在風(fēng)險分配中由社會資本承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險；如國家政策導(dǎo)致，則可能共擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險?？冃Э己艘灿绊懮鐣Y本回報，要有罰也有獎，體現(xiàn)激勵約束。同時，績效指標(biāo)高低也體現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量的差異化要求，應(yīng)反映到項目收益高低?？冃Э己艘部赡苡绊懭谫Y， 關(guān)鍵是掌握好扣費(fèi)比例尺度。五點(diǎn)建議供參考。一是應(yīng)在 PPP 項目合同中全面體現(xiàn)考核機(jī)制，而且包括合同后續(xù)調(diào)整空間；二是覆蓋項目全生命周期；三是突出公共服務(wù)績效導(dǎo)向， 對強(qiáng)運(yùn)營和弱運(yùn)營有所區(qū)分；四是指標(biāo)體系具有可操作性， 體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)；五是明確第三方考核主體和爭端解決機(jī)制。

焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：應(yīng)該從

項目決策階段就體現(xiàn)績效管理的目標(biāo)和風(fēng)險控制意識?？冃Ч芾砼c合同管理也有交叉層級關(guān)系，就像飛機(jī)導(dǎo)航和衛(wèi)星軌道姿態(tài)調(diào)整，過程中需要不斷測量和校準(zhǔn)方向，項目公司也

 

需要具備自評體系和經(jīng)第三方督導(dǎo)的信息化管理手段。績效管理與合同管理將決定未來PPP 項目合同 10 至 30 年的項目實(shí)施質(zhì)量。雖然項目管理、合同履約管理、績效管理相關(guān)概念涉及的范圍、主體、方法、角度不同，其目標(biāo)、過程與結(jié)果的邏輯是類似的。實(shí)踐中，區(qū)域開發(fā)特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興類 PPP 項目涉及的行業(yè)和管理內(nèi)涵包羅萬象，績效考核體系編制較難。國際案例中，美國國家公園管理制度不僅游客服務(wù)管理體系完善，生態(tài)環(huán)保和動物保護(hù)也一體化納入作為績效考核基礎(chǔ)的行業(yè)法規(guī)體系。例如，自駕旅游、汽車營地路線、反光鏡的使用等，細(xì)致入微地達(dá)到法規(guī)級文件。另一方面，績效考核不能僵化套用，形式主義的打分表與發(fā)展目標(biāo)不匹配，要么因相關(guān)方抵觸而降低工作效率，要么引發(fā)爭議， 基層工作人員惡意打分甚至給金融機(jī)構(gòu)貸款管理帶來負(fù)面風(fēng)險。另外，績效考核工作本身必須考慮合理的激勵措施， 建議在合同中引入精益管理理念，并參考合同能源管理的結(jié)果分成激勵措施。

劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所）：績效考核

應(yīng)以引導(dǎo)和督促投資人提供符合要求的公共服務(wù)為目的，因此罰不是目的，PPP 項目合同中的績效考核至少要包含以下內(nèi)容：一是績效考核的容錯機(jī)制，即允許項目公司在一定期限內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，并再次進(jìn)行考核；二是激勵相容的機(jī)制，超過一定分值可以獎勵；三是根據(jù)現(xiàn)實(shí)運(yùn)營情況對績效考核機(jī)

 

制進(jìn)行調(diào)整的協(xié)商和確定機(jī)制。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限

公司）：三點(diǎn)建議供參考。一是在合同中明確績效考核的實(shí)施主體、考核方法、考核過程、考核節(jié)點(diǎn)，確?？冃Э己瞬僮鬟^程不走樣。例如，明確項目建設(shè)和運(yùn)營階段的考核實(shí)施主體是誰，明確考核節(jié)點(diǎn)是按月考核還是按季度考核等。二是在合同中明確績效考核的爭端解決機(jī)制，確保績效考核順利實(shí)施。例如，政府和社會資本雙方就考核結(jié)果不認(rèn)可時， 可以通過何種途徑、哪種解決機(jī)制來處理。三是在合同中明確績效考核結(jié)果的應(yīng)用問題，不同 PPP 項目的考核績效結(jié)果應(yīng)用應(yīng)是不同的。例如，強(qiáng)運(yùn)營項目績效指標(biāo)不合格時應(yīng)通過懲罰機(jī)制促使社會資本履約，而對于一些弱運(yùn)營 PPP 項目也要針對項目具體特征，設(shè)計相應(yīng)的獎懲機(jī)制。

朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責(zé)任公司）：PPP 項目

合同中明確績效考核，是為了約束和推動項目產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn)， 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最大障礙是績效考核的形式主義，主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)內(nèi)容。一是為建立考核指標(biāo)而建立，績效考核指標(biāo)與產(chǎn)出說明不匹配，最終體現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率效果的指標(biāo)不完整；二是為了在形式上滿足政策要求，強(qiáng)行使用綜合評分法來實(shí)施績效考核，導(dǎo)致績效考核信息失真，在硬指標(biāo)上約束不足，在軟指標(biāo)上懲罰過重，績效考核周期不匹配等問題；三是未從結(jié)果導(dǎo)向去設(shè)置績效考核體系，而是傾向

 

于將項目公司當(dāng)做原有的國有企業(yè)或事業(yè)單位來考核，考核方式僵化，缺乏鼓勵社會資本創(chuàng)新的機(jī)制。

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：建議關(guān)注“社會效益”

指標(biāo)設(shè)置。PPP 是公共產(chǎn)品供給機(jī)制，PPP 績效考核指標(biāo)體系設(shè)置的難點(diǎn)是“社會效益”考核，這也是最容易被忽視的內(nèi)容。從理論看，無法設(shè)置最優(yōu)的“社會效益”指標(biāo)；從政策看，財金〔2019〕10 號文強(qiáng)調(diào)“以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)”是方向性指導(dǎo)，沒有定義“公眾享受”；從實(shí)踐看，“群眾滿意度”等指標(biāo)及各指標(biāo)權(quán)重難以科學(xué)設(shè)置和科學(xué)融合；從制度看，沒有公共部門參與（僅由咨詢機(jī)構(gòu)參與）的“社會效益”設(shè)計機(jī)制是不可信的。因此， 建議一是明確“社會效益”考核理論基礎(chǔ)或理念，“社會效益”設(shè)置只有次優(yōu)，沒有最優(yōu)；二是運(yùn)用科學(xué)的方法設(shè)置“社會效益”考核，比如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法 DEA（Data Envelopment Analysis）；三是必須有科研院所和公共部門參與設(shè)置“社會效益”考核；四是將“社會效益”指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性作為咨詢機(jī)構(gòu)招標(biāo)的重點(diǎn)。

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：PPP 項目績效管理機(jī)制

應(yīng)該在PPP 項目合同中完全體現(xiàn)，并且在設(shè)計上符合 PPP 項目風(fēng)險分配、合作分享和激勵相融機(jī)制的科學(xué)合理模式，同時保證可操作和公平合理等一些基本原則，更要避免菜單化教條化，從最終導(dǎo)向的效果出發(fā)，核心是尊重博弈論規(guī)律。

 

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司）：建議比照

招投標(biāo)合同范本的形式，建立各行業(yè)的績效考核評價體系范本并進(jìn)行廣泛的意見征求與討論，在范本的基礎(chǔ)上各項目可有“專用評價條款”，而前期考慮不周全的項目也可以在行業(yè)考核體系建立的基礎(chǔ)上進(jìn)行合同補(bǔ)充協(xié)議修訂。

章貴棟（行業(yè)類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：

建議績效考核指引項中不僅設(shè)置扣分項，也應(yīng)在合理情況下酌情補(bǔ)充加分項，要勇于突破“只罰不獎”的傳統(tǒng)考核理念。 通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運(yùn)營狀況與項目產(chǎn)出，有利于項目的整體產(chǎn)出水平提升，與“改善項目運(yùn)營狀況”的根本目的相契合。此外，對于一些執(zhí)行過程中公司日常管理范疇內(nèi)的機(jī)制，應(yīng)該給與社會資本作為項目公司控股股東應(yīng)有的權(quán)利和靈活性。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國家會計學(xué)院）：本次題目討論

的是納入 PPP 項目合同的績效考核，自然是實(shí)施機(jī)構(gòu)對項目公司提供服務(wù)的按效付費(fèi)考核，按效付費(fèi)考核的結(jié)果應(yīng)該是PPP 項目財政支出的依據(jù)，這項支出是針對項目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量而言的，是服務(wù)的對價交割。因此，建議一是要在績效考核中體現(xiàn)獎懲機(jī)制，依據(jù)服務(wù)質(zhì)量來評價， 不能將扣款視同考核；二是要在績效考核中體現(xiàn)考核指標(biāo)設(shè)計的精準(zhǔn)簡化，便于實(shí)施方操作；三是不要將中發(fā)〔2018〕 34 號文的績效管理完全等同于合同的按效付費(fèi)績效考核，績

 

效管理是按照委托代理關(guān)系對財政資金配置和使用的考核， PPP 項目合同中的按效付費(fèi)是針對項目公司提供服務(wù)的產(chǎn)品對價，這個對價是基于成本核算的對價基礎(chǔ)。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：三點(diǎn)建議供參

考。一是 PPP 項目合同的依據(jù)是《合同法》，除非違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，合同履行期內(nèi)不受行政權(quán)力的調(diào)整和干預(yù)；二是 PPP 項目合同要體現(xiàn)出平等性和等價有償?shù)脑瓌t， 不是一方對另一方的管理，而是對等的互相監(jiān)督、互相給予， 所以盡量由獨(dú)立于合同甲乙雙方之外的第三方進(jìn)行績效考核并作為支付的依據(jù)；三是政府和社會資本雙方要盡可能詳盡、具體、明確地在 PPP 項目合同中約定建設(shè)期、特別是運(yùn)維期的績效考核細(xì)化指標(biāo)，或者至少也要作為合同附件約定，避免今后項目周期內(nèi)因人事變更等原因造成重要問題上認(rèn)識不一產(chǎn)生的爭議、矛盾和糾紛。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：二點(diǎn)建議供參考。

一是項目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為合同主體一方，不宜作為考核主體。PPP 項目合同是雙方的權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，項目是否能夠達(dá)到目標(biāo)，不僅是項目公司的責(zé)任，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)也是合同主體， 也承擔(dān)著履行合同的義務(wù)。項目公司無法完成項目的投入和產(chǎn)出，也可能是由于項目實(shí)施機(jī)構(gòu)沒有履行其義務(wù)造成的。因此，建議將項目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項目公司共同作為被考核的對象，才能實(shí)現(xiàn)考核目的。二是不應(yīng)單方編制績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

 

PPP 項目的考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)落實(shí)在項目合同條款上。如果單方編制考核標(biāo)準(zhǔn)，會將雙方的平等合作行為擅自變更為管理與被管理的行政關(guān)系。因此，在績效考核的編制上，應(yīng)堅持雙方共同編制績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

宿輝（法律類 吉林功承律師事務(wù)所）：個人認(rèn)為，PPP

項目合同不宜詳盡約定績效考核的指標(biāo)體系等內(nèi)容。能夠納入合同約定的，應(yīng)該是績效考核的組織、周期、比例、考核 結(jié)果與付費(fèi)或補(bǔ)貼之間的關(guān)系等程序性問題。從法律屬性出發(fā)，績效考核既是實(shí)現(xiàn) PPP 項目合同目的之保障，也是政府付費(fèi)所附之條件。而恰恰此項條件由于前期準(zhǔn)備或項目實(shí)施過程中的差誤，導(dǎo)致在建設(shè)期結(jié)束時存有不確定性，因此在訂立合同時對績效考核內(nèi)容約定過于細(xì)致可能反而不利于 合同目的達(dá)成。因此，宜在合同中強(qiáng)調(diào)項目目標(biāo)，核心考核內(nèi)容，考核所依據(jù)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并以此為核心，編制符合項目客觀實(shí)際的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，便于伙伴關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。