編者按:
近日,第二十五屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)在西班牙首都馬德里落下帷幕。由于各方分歧嚴(yán)重,
會(huì)議未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯對(duì)此表示失望。據(jù)報(bào)道,在此次
會(huì)議中,歐盟等與會(huì)方設(shè)定了較高的目標(biāo),但遭到美國(guó)、巴西等國(guó)家的反對(duì)。巴西總統(tǒng)博索納羅在會(huì)議結(jié)束后甚至表示,這只不過是一場(chǎng)商業(yè)游戲。事實(shí)上,在博索納羅當(dāng)選巴西總統(tǒng)后,巴西的環(huán)境政策就出現(xiàn)了較大調(diào)整。今年下半年,他就因?qū)嗰R孫雨林大火的不作為而受到外界的廣泛批評(píng),人權(quán)組織為此還希望國(guó)際刑事法庭以“種族滅絕罪”對(duì)其進(jìn)行起訴。究竟博索納羅對(duì)亞馬孫雨林的政策出現(xiàn)了怎樣的調(diào)整?外界又因如何推動(dòng)對(duì)雨林的保護(hù)?本期智訊欄目將選登美國(guó)著名智庫(kù)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所(Peterson Institute forInternational Economics)于2019年10月發(fā)布的政策簡(jiǎn)報(bào)《亞馬孫雨林是一枚“碳制炸彈”:巴西和世界如何避免將其引爆?》,為理解這一問題提供一種視角。
全球氣候變暖是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的一項(xiàng)重要議題,其中森林大火被認(rèn)為是造成氣候變暖的原因之一。今年發(fā)生在巴西亞馬孫雨林的大火普遍被認(rèn)為是一場(chǎng)“公地悲劇”,而巴西政府的政策問題則是導(dǎo)致這一悲劇產(chǎn)生的一大因素。為此,要想解決這一問題,必須推動(dòng)巴西政府同國(guó)際社會(huì)的協(xié)作,采取有效措施貫徹《巴黎氣候協(xié)定》。
一亞馬孫地區(qū)的生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀
亞馬孫地區(qū)面積約有330萬平方英里,占據(jù)了巴西國(guó)土面積的60%,擁有居民約1800萬。在法律意義上,它囊括了該國(guó)的九個(gè)州及三個(gè)生物群系,是世界上最大的熱帶雨林,涵蓋了地球上近20%的植物和動(dòng)物物種。亞馬孫地區(qū)的樹木貯藏著600億至800億噸碳,相對(duì)于“地球之肺”的表述而言,它更適合被描述成一枚“碳制炸彈”。一旦雨林被點(diǎn)燃,每年將排放出近2000萬噸碳,會(huì)使氣候變化速度大大加快。因此,根據(jù)立法規(guī)定,亞馬孫地區(qū)大約有49%的土地受法律保護(hù),包括保護(hù)地和原住民土地,其余土地為私有土地和未登記區(qū)域,即使是私有土地也只有20%可被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、牲畜養(yǎng)殖或其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
然而,盡管當(dāng)?shù)匚锓N豐富,但同時(shí)也擁有巴西國(guó)內(nèi)最高的貧困率,為此很多農(nóng)民很難嚴(yán)格遵守保護(hù)雨林的法律規(guī)定,政府也因?yàn)槭艿缴a(chǎn)者的壓力而沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,巴西政府還在當(dāng)?shù)毓膭?lì)修建道路、港口、水電設(shè)施,促進(jìn)伐木、種植大豆、開發(fā)礦產(chǎn)等,導(dǎo)致雨林的破壞率大大提升。面對(duì)這一局面,巴西政府在2004年推行了《預(yù)防和控制亞馬孫地區(qū)森林砍伐行動(dòng)計(jì)劃》,目的在于監(jiān)測(cè)森林砍伐行動(dòng),約束土地權(quán)限,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。該計(jì)劃頒布后,在2004年至2014年的十年間,亞馬孫雨林的破壞速率要比之前十年下降80%多。巴西政府在2009年還設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo),力爭(zhēng)在2020年實(shí)現(xiàn)另一個(gè)80%的下降目標(biāo)。
不過隨著巴西經(jīng)濟(jì)陷入到困境中,在2014年后雨林破壞率開始上升,特別是在博索納羅上臺(tái)后,雨林的破壞率大大提高。據(jù)估計(jì),至2019年8月,雨林的整體破壞率要比2018年8月上升222%;如果照這種速度發(fā)展,亞馬孫雨林最快將在2021年到達(dá)臨界點(diǎn),整個(gè)雨林將在此后不再能形成充足的降水來維持其生存。
二博索納羅治下的政策調(diào)整
早在博索納羅競(jìng)選期間,他就聲稱將放松對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的管控,并可能拒絕參與《巴黎氣候協(xié)定》。他還表示亞馬孫雨林應(yīng)由巴西生產(chǎn)者來開拓,以促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在其上臺(tái)后,他一方面屢屢質(zhì)疑環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)和科學(xué)證據(jù),另一方面還弱化了2004年推行的《預(yù)防和控制亞馬孫地區(qū)森林砍伐行動(dòng)計(jì)劃》,對(duì)在雨林地區(qū)進(jìn)行非法活動(dòng)的監(jiān)管和懲處都有所減弱。博索納羅的兒子、參議員弗拉維奧·博索納羅還提議消除對(duì)亞馬孫地區(qū)私有土地的用地限制,打破原先僅有20%可用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定。
此后,博索納羅總統(tǒng)又試圖對(duì)亞馬孫基金進(jìn)行調(diào)整。該基金創(chuàng)建于盧拉政府時(shí)期,目的在于防范、監(jiān)管和打擊亞馬孫盆地八個(gè)國(guó)家內(nèi)的毀林行動(dòng),資金由巴西國(guó)家開發(fā)銀行管理。該基金的主要出資國(guó)為挪威,貢獻(xiàn)了其中94%的資源,其次為德國(guó),占其中5%,巴西石油公司占1%。根據(jù)規(guī)定,基金中有5億美元支付給巴西,其中60%給予巴西聯(lián)邦政府、九個(gè)州政府和兩個(gè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),40%給予從事環(huán)境研究的大學(xué)和非政府組織。然而,博索納羅在2019年5月宣布將允許這一資金用于補(bǔ)償因違反環(huán)境法而失地的地主,引起挪威和德國(guó)政府的不滿,進(jìn)而宣布將停止捐資,而博索納羅則回應(yīng)稱將重組基金的執(zhí)委會(huì)成員。
今年8月亞馬孫大火引起國(guó)際關(guān)注后,西方七國(guó)集團(tuán)曾提議提供2000萬美元的資金援助,但被博索納羅拒絕。在9月的聯(lián)大會(huì)議上,博索納羅又言辭激烈地捍衛(wèi)了其環(huán)境政策,并批評(píng)外界的干預(yù)侵犯了巴西的主權(quán)。盡管其觀點(diǎn)帶有一定片面性,但在亞馬孫保護(hù)問題上,世界各國(guó)除了挪威和德國(guó)貢獻(xiàn)了一小部分資金外,也并沒有提供更大的助益。與其單純攻擊博索納羅政府并將其置于沖突的對(duì)立面,倒不如考慮一下如何才能將雨林保護(hù)同巴西的利益相接合,以激勵(lì)巴西政府避免破壞亞馬孫雨林。
三對(duì)保護(hù)雨林的政策建議
事實(shí)上,巴西政府至今尚未能形成一種平衡亞馬孫地區(qū)開發(fā)和雨林保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,目前對(duì)于亞馬孫問題的認(rèn)知也過于簡(jiǎn)單化。實(shí)際上,雨林保護(hù)同樣能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,但卻很少為人們所評(píng)估。根據(jù)2018年巴西和美國(guó)的科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、農(nóng)業(yè)工程師聯(lián)合發(fā)布的一份研究顯示,相比于一片大量破壞的雨林,一片長(zhǎng)期存續(xù)的雨林每年能從橡膠開采、堅(jiān)果采集等活動(dòng)中多產(chǎn)出80億美元的價(jià)值,同時(shí)還能防止
碳排放并促進(jìn)生態(tài)循環(huán)。相反,雨林的破壞將給農(nóng)業(yè)企業(yè)和牛肉生產(chǎn)商帶來每年4億美元的潛在成本,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出通過毀林生產(chǎn)所帶來的短期收益。還有研究表明,亞馬孫地區(qū)的退耕還林能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì),每恢復(fù)1000英畝的土地就能直接或間接地創(chuàng)造200個(gè)就業(yè)崗位。因此,大量畜牧業(yè)生產(chǎn)者其實(shí)還是能意識(shí)到雨林破壞可能帶來的不利影響,并選擇在雨林之外的區(qū)域進(jìn)行畜牧業(yè)生產(chǎn),甚至立場(chǎng)堅(jiān)定地支持對(duì)亞馬孫雨林的保護(hù)。
當(dāng)然,要想推動(dòng)對(duì)亞馬孫雨林的保護(hù),還有兩項(xiàng)任務(wù)至關(guān)重要,而這兩項(xiàng)任務(wù)并不容易實(shí)現(xiàn):一是土地確權(quán)。從2010年以來,大約有三分之二的雨林破壞區(qū)域?yàn)閲?guó)家土地和未分配區(qū)域,推動(dòng)雨林保護(hù)就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的規(guī)范化使用,打擊非正規(guī)占用,消除土地權(quán)益不清。二是提供有條件的農(nóng)村信貸。在2004年至2014年雨林破壞速率下降的時(shí)期,不僅因?yàn)橛行У谋O(jiān)管和法律執(zhí)行,經(jīng)濟(jì)政策也發(fā)揮著重要作用。應(yīng)當(dāng)向所有土地相關(guān)方進(jìn)行有條件的資源分配,只要遵守環(huán)境規(guī)則就提供相應(yīng)的信貸資源,而不論是否擁有土地的所有權(quán)。國(guó)際社會(huì)也應(yīng)當(dāng)恢復(fù)并擴(kuò)大對(duì)亞馬孫基金的注資,幫助巴西提高監(jiān)管能力,建立運(yùn)行有效的碳排放交易市場(chǎng),促進(jìn)亞馬孫雨林的修復(fù)。
參考文獻(xiàn):
Monica de Bolle, “The Amazon is a Carbon Bomb: How Can Brazil and the World Work Together to Avoid Setting It Off?” Policy Brief, PIIE, October 2019.
撰稿:金曉文,中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師、中國(guó)拉丁美洲學(xué)會(huì)理事、中拉青年學(xué)術(shù)共同體(CECLA)研究員。
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