全球復(fù)蘇進(jìn)行時｜英國：重抓就業(yè)，關(guān)注基建，新氣候承諾能否實現(xiàn)？

世界氣象組織最新一期的《溫室氣體公報》顯示，由于新冠肺炎疫情對交通和重工業(yè)的影響，2020年全球碳排放量大幅下降。然而，從溫室氣體的累積濃度上看，疫情的爆發(fā)僅僅很小程度減緩了其上升速度[1]。當(dāng)各國政府開始為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而大力度投資時，若為追求經(jīng)濟(jì)快速增長而重點投資于高碳行業(yè)（例如：電力、航空和汽車制造業(yè)），則會對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的全球溫控目標(biāo)造成阻礙[2]。

 

英國，作為世界上第一個在立法層面上承諾到2050年實現(xiàn)凈零排放的重要經(jīng)濟(jì)體，在兼顧減排放和促增長方面，有較豐富的理論和實踐經(jīng)驗。英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）宣布復(fù)蘇“新政（New Deal）”時承諾要創(chuàng)造一個“更強(qiáng)大、清潔、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)”。在本月底聯(lián)合國氣候雄心峰會（Climate Ambition Summit）前夕，約翰遜進(jìn)一步承諾——將以領(lǐng)先全球重要經(jīng)濟(jì)體的最快速度減少溫室氣體排放，并設(shè)立到2030年之前將英國的溫室氣體排放量至少降低到1990年水平的68％的目標(biāo)[3]。因此，分析英國在面臨此次150年來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退時所采取的復(fù)蘇策略，能夠在一定程度上給中國的二氧化碳排放達(dá)峰行動計劃及”十四五“規(guī)劃的制定和實施帶來借鑒意義。

 

綠色和平及環(huán)保人士呼吁英國政府關(guān)注氣候變化緊迫性，加大氣候治理力度。© Robert Ormerod / Greenpeace

 

英國疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇概覽

 

整體來看，受疫情持續(xù)的影響，英國經(jīng)濟(jì)在第一季度收縮了2.5％，第二季度經(jīng)濟(jì)收縮加劇，比第一季度降低19.8％，環(huán)比收縮21.5%。第三季度有所起色，較第二季度回升了15%[4]。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，英國政府采取了“三階段式”疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃。

 

圖片

2019第一季度至2020年第三季度英國GDP概況（單位：百萬英鎊） © Greenpeace

 

階段一：限制和保護(hù)

 

2020年3月，隨著疫情在國內(nèi)傳播速度加快，英國政府采取了一系列旨在限制病毒傳播和保護(hù)公民健康和就業(yè)的措施，包括限制旅行、控制社交距離和人數(shù)，關(guān)閉娛樂場所等非必需場所等，同時增加檢測力度。此外，英國政府還出臺了覆蓋多領(lǐng)域、多人群福祉的指南和政策。例如，為確保弱勢兒童安全，政府投資760萬英鎊，設(shè)立“弱勢兒童國家慈善機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略救濟(jì)基金”（The Vulnerable Children National Charities Strategic Relief Fund），向因疫情受到經(jīng)濟(jì)損失的兒童慈善機(jī)構(gòu)提供支持，以確保其能夠繼續(xù)為弱勢兒童提供服務(wù)與保護(hù)[5]。

 

截至2020年6月19日，英國為個人、企業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了共計2815億英鎊的資金支持，包括1587億英鎊的直接財政支持，以及1228億英鎊的延期納稅額和貸款支持。其中，通過就業(yè)保留（Job Retention Scheme）和個體戶收入支持計劃（Self-Employment Scheme），已有超過1100萬人獲得了就業(yè)支持。減稅，暫緩繳稅、直接現(xiàn)金補(bǔ)助，以及政府支持的貸款等輔助方式幫助超過一百萬家企業(yè)避免了裁員危機(jī)。醫(yī)療服務(wù)體系、學(xué)校、公共交通等密切關(guān)注民生的公共部門也獲得了490億英鎊的撥款，得以維持運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。

 

階段二：重抓就業(yè)

 

根據(jù)英國國家統(tǒng)計辦公室勞動力調(diào)查（Labour Force Survey）的數(shù)據(jù)顯示，自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，英國失業(yè)率持續(xù)上升。第三季度失業(yè)率為4.8%，約162萬人失業(yè)，較上一季度增加24.3，比去年同期增加31.8萬[7]。6 月30日，英國首相鮑里斯·約翰遜宣布了以“建設(shè)、建設(shè)、再建設(shè)（Build, Build, Build）”為主題的刺激經(jīng)濟(jì)“新政”，提出的愿景包括：投資并加速全英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)清潔且綠色的復(fù)蘇；改革城市規(guī)劃體系，為建立適宜居住的房屋清除障礙；加強(qiáng)國家和地方政府的聯(lián)結(jié)和韌性。該系列計劃旨在戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情危機(jī)并利用此次機(jī)會來解決英國過去三十年中懸而未決的各種問題，并助力英國重建得更加美好（build back better）、更加綠色（build back greener）、更加快速（build back faster），同時宣布了旨在支持就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的50億英鎊基礎(chǔ)建設(shè)投資項目[8]。

 

7月8日，英國財政大臣里希·蘇納克（Rishi Sunak）宣布了資金規(guī)模達(dá)300億英鎊的就業(yè)計劃（A Plan for Jobs），明確提出“就業(yè)”是英國復(fù)蘇第二階段的重點，公布了“支持就業(yè)”、“保護(hù)就業(yè)”及“創(chuàng)造就業(yè)”三部分的“一攬子”計劃。該計劃提供了約翰遜“新政”中宣布的50億的基礎(chǔ)建設(shè)投資細(xì)節(jié)，且加入了更多與就業(yè)相關(guān)的考量和布局，包括：就業(yè)啟動計劃（Kickstart Scheme）、工作保留獎金（Job Retention Bonus）、暫降增值稅等[9]。

 

階段三：重建

 

原定秋季發(fā)布的《政府2020年支出審議報告》（Spending Review 2020）中，將公布英國第三階段“重建”計劃，但因疫情原因發(fā)布推遲。作為部分替代，英國政府于9月24日發(fā)布了《冬季經(jīng)濟(jì)計劃》[10]，包括了進(jìn)一步支持就業(yè)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及支持公共服務(wù)三方面的政策決定。就業(yè)方面，強(qiáng)調(diào)了政府希望通過一系列計劃，防止勞動者技能下降，維持勞動者與企業(yè)之間雇傭關(guān)系，支持個體戶，同時確保企業(yè)能夠應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的長期挑戰(zhàn)。

 

例如，“就業(yè)支持計劃”（Job Support Scheme）是一項針對用工需求低靡企業(yè)的新薪酬補(bǔ)貼政策，以幫助其留住員工。隨后，財政大臣蘇納克于10月22日宣布政府將增加“冬季經(jīng)濟(jì)計劃”中對勞動者（包括個體戶）和企業(yè)的資金支持力度，拓寬覆蓋范圍，確保在這段特殊時期內(nèi)英國公民的生計能夠得到保障[11]。11月25日，英國2020年支出審議報告終于發(fā)布，其中明確了三大優(yōu)先事項：保護(hù)人民健康、生計和企業(yè)并戰(zhàn)勝疫情；加強(qiáng)公共服務(wù)；實現(xiàn)史無前例的基礎(chǔ)建設(shè)投資[12]。英國財政部表示，2021年將投資1000億英鎊，以刺激經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)。此外，考慮到2021年疫情余波難了的可能性尚存，該報告還為明年的公共服務(wù)領(lǐng)域預(yù)算增添了一筆金額550億英鎊的資金。其中，政府為“就業(yè)計劃”增資14億英鎊，以增加英國就業(yè)中心（Job Centre Plus）的業(yè)務(wù)承接能力，并投資29億英鎊設(shè)立為期三年的“重啟計劃”（Restart Programme），預(yù)計將為超過100萬失業(yè)者提供密集和量身定制的就業(yè)支持服務(wù)[13]。

 

英國就業(yè)扶持政策亮點

 

縱觀英國復(fù)蘇政策中的就業(yè)舉措，可梳理出“培養(yǎng)”、“綠色”、“快速”三個特點。

 

培養(yǎng)

 

“我堅信人才培養(yǎng)意義重大。我們要讓這個國家的每個人都能獲得所需的機(jī)會。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

英國首相約翰遜認(rèn)為，在過去的一個世紀(jì)里，英國未對教育事業(yè)進(jìn)行足夠的投資，也沒有給青年人提供充足的獲得實用技能的資源[14]。疫情暴露出的英國人才短缺問題，使其在氣候危機(jī)和公共衛(wèi)生危機(jī)雙重沖擊下，還經(jīng)歷了一場“技能危機(jī)”[15]。數(shù)據(jù)顯示，2020年，英國有超過70萬公民遭遇輟學(xué)。對此，英國投入高達(dá)37億英鎊資金，一方面為勞動者提供更多技能培訓(xùn)資源；另一方面為企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，鼓勵雇傭年輕員工，增加學(xué)徒和實習(xí)機(jī)會。

 

其中，投資20億英鎊的“就業(yè)啟動計劃”（Kickstart Scheme）將給雇主提供為期6個月的工資支付支持，為有長期失業(yè)風(fēng)險的16-24歲的青年人創(chuàng)造每周工作時間不少于25小時的體面就業(yè)機(jī)會[16]，旨在幫助他們建立職場信心、積累技能和經(jīng)驗，增加其之后找到長期穩(wěn)定工作的可能性。截至11月12日，已有1.9萬失業(yè)青年人受益于該計劃[17]。

 

此外，另有16億英鎊被用于增加找工作、技能培訓(xùn)和學(xué)徒等資源。例如，有1700萬英鎊投資于行業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，使英格蘭內(nèi)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會增加兩倍，以幫助勞動者增加就業(yè)競爭力；政府將設(shè)立“建筑人才保留計劃”（Construction Talent Retention Scheme），防止有失業(yè)風(fēng)險的建筑行業(yè)勞動者技能流失，并為其進(jìn)行全國范圍的資源鏈接和就業(yè)安置服務(wù)[18]。

 

綠色 

 

“我們還將使英國重建得更加綠色、更加美麗。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

在刺激經(jīng)濟(jì)和解決失業(yè)問題的同時，為兼顧2050年之前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，英國政府進(jìn)行了多項以應(yīng)對氣候變化和創(chuàng)造就業(yè)為目的基礎(chǔ)建設(shè)投資。首相約翰遜宣布其“新政”中的“一攬子”基礎(chǔ)建設(shè)計劃時，其中有一項4000萬英鎊的“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”（Green Recovery Challenge Fund）[19]，慈善機(jī)構(gòu)和環(huán)境機(jī)構(gòu)可申請5萬至500萬英鎊的資金以開展自然保護(hù)和恢復(fù)項目。該資金預(yù)計創(chuàng)造3000個就業(yè)機(jī)會，并保護(hù)多達(dá)2000個現(xiàn)有崗位[20]。在11月25日的2020年支出審計報告中，又對此筆“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”進(jìn)行了4000萬英鎊的追加投資[21]，資金總規(guī)模達(dá)8000萬英鎊。在“就業(yè)計劃”中，也有31億英鎊的建筑能效改造計劃，覆蓋私人住房、社會福利住房及包括學(xué)校和醫(yī)院在內(nèi)的公共建筑，旨在實現(xiàn)節(jié)能減排的同時帶來就業(yè)效益。

 

11月12日，英國政府提出了“到2030年創(chuàng)造200萬個綠色就業(yè)機(jī)會”的目標(biāo)，并成立“綠色就業(yè)特別工作組”（Green Jobs Task Force），以解決當(dāng)前及未來低碳經(jīng)濟(jì)對于高技能人才培養(yǎng)的需求[22]。隨后的一周內(nèi)，首相約翰遜宣布了資金規(guī)模達(dá)120億英鎊的英國綠色工業(yè)革命（Green Industrial Revolution）“十項計劃”，涵蓋可再生能源、新能源汽車、住宅能源改造、碳捕集技術(shù)等[23]。最新的2020年政府支出審計報告中，明確了“十項計劃”的資金分配，包括19億英鎊投資于零排放汽車轉(zhuǎn)型，11億英鎊投資于房屋和建筑物能效升級，10億英鎊投資于碳捕集與封存基礎(chǔ)設(shè)施等。該“十項計劃”預(yù)計在2030年之前，可在全國范圍內(nèi)創(chuàng)造25萬個高技能綠色就業(yè)機(jī)會[24]，并減少180兆噸二氧化碳排放[25]。

 

快速 

 

“我們將盡可能快地使盡可能多的人恢復(fù)正常生活。” 

—— 鮑里斯·約翰遜

 

為緩解快速下滑的GDP和日益增加的失業(yè)率，英國政府認(rèn)為，資金部署與項目落實，“速度”至關(guān)重要。英國政府成立“‘項目速度’特別工作組”（’Project Speed’ Taskforce），由財政大臣蘇納克領(lǐng)導(dǎo)，旨在以更具效率的戰(zhàn)略性方式縮短重要政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)、設(shè)計和交付周期。英國政府設(shè)立的“建設(shè)基金”（Getting Building Fund）將與各城市合作，在2020-2021年間給當(dāng)?shù)氐胤?ldquo;萬事俱備（shovel-ready）”的基礎(chǔ)建設(shè)項目——即技術(shù)成熟、前期準(zhǔn)備工作充足或需求較少的項目。一共撥款9億英鎊，投資基于各地方優(yōu)勢，以推動這些項目盡快啟動，刺激經(jīng)濟(jì)并產(chǎn)生就業(yè)效益。此基金投資的項目將包括：發(fā)展和重建地方中心、綠色基建和清潔能源、提升交通數(shù)字化、創(chuàng)新和科技中心等[26][27]。此外，項目審批流程的效率也有明顯提高，6月30日宣布計劃后至8月4日，已有逾300個項目獲批。這項投資預(yù)計將為英國提供多達(dá)45000套住房，創(chuàng)造多達(dá)85000個就業(yè)機(jī)會，并減少約6.5萬噸的二氧化碳排放[28]。

 

遺憾與展望

 

縱觀英國復(fù)蘇計劃，盡管“綠色”、“氣候”、“環(huán)境”等在政策舉措中被高頻提起，但包括綠色和平（英國）、綠色聯(lián)盟（Green Alliance）、地球之友（英國）等多個環(huán)保組織依然對其復(fù)蘇的“綠色”程度表示擔(dān)憂，認(rèn)為新政對建筑和道路等基礎(chǔ)建設(shè)的大力投資不僅可能對自然環(huán)境構(gòu)成威脅，還可能減緩英國遏制氣候變化的進(jìn)程[29]。“自2010年以來，英國政府在脫碳和住房節(jié)能改造政策方面的探索非常失敗。”貿(mào)易機(jī)構(gòu)建筑生產(chǎn)協(xié)會（Construction Productions Association）的經(jīng)濟(jì)主管諾布爾·弗朗西斯（Noble Francis）說。

 

在綠色就業(yè)方面，英國政府也曾作出過野心勃勃的創(chuàng)造“綠色就業(yè)”的承諾，但后期并沒有很好地落實。例如，聯(lián)合政府于2010年宣布了一項“綠色協(xié)議（Green Deal）”，以創(chuàng)造多達(dá)25萬個綠色工作崗位，但五年后該計劃被取消[30]。許多低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的高管們也表示，“綠色就業(yè)”在實踐中很難進(jìn)行清晰定義，如何對失業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)使其進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)也難度較大。

 

盡管在公布2020年支出審議報告時，英國政府再次表示“疫情后的復(fù)蘇必須是綠色的”、“英國將在國際應(yīng)對氣候變化中起到領(lǐng)頭作用”的堅定決心[31]，但是，為實現(xiàn)各項承諾和愿景，英國政府還需確保每一筆資金下至項目層面的合理分配和落實。

 

綠色和平（英國）為此專門撰寫了《綠色復(fù)蘇：我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)》[32]政策指南，提出了一份旨在以更大力度恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和勞動力市場、實現(xiàn)氣候目標(biāo)的綠色復(fù)蘇計劃，闡釋英國本屆議會期內(nèi)將如何用1000億英鎊的在清潔交通、綠色建筑、智慧能源和自然與循環(huán)經(jīng)濟(jì)四大領(lǐng)域中的投資，創(chuàng)造180萬個綠色就業(yè)機(jī)會[33]，并發(fā)布了《英國的綠色投資與就業(yè)效益》[34]，就此筆綠色投資資金的就業(yè)效益進(jìn)行了進(jìn)一步分析。