歐盟版“雙控”實(shí)施情況更新，進(jìn)展如何？

2024年11月，歐洲環(huán)境署（European Environment Agency）發(fā)布了新報(bào)告《2024 年歐洲趨勢和預(yù)測》（Trends and projections in Europe 2024），對歐盟實(shí)施中的氣候和能源轉(zhuǎn)型等政策進(jìn)行評估。筆者一直視為歐盟版“雙控”的努力分擔(dān)條例（Effort Sharing Regulation，ESR）的實(shí)施進(jìn)展也在報(bào)告中得以披露。

 

先解釋一下何為ESR，以及筆者為何稱其為歐盟版“雙控”。

 

ESR努力分擔(dān)條例，顧名思義就是歐盟各國一起努力分擔(dān)溫室氣體減排目標(biāo)，這是一個(gè)與歐盟碳市場（EU ETS）進(jìn)行“互補(bǔ)”的規(guī)則。歐盟碳市場在第四階段（2021年-2030年）擴(kuò)大范圍前，覆蓋了約占?xì)W盟40%溫室氣體排放的設(shè)施，而歐盟境內(nèi)運(yùn)輸（不包括航空）、建筑、農(nóng)業(yè)、小型工業(yè)和廢棄物等約占?xì)W盟全部溫室氣體排放60%的排放源則不在EU ETS的管控范圍內(nèi)。為了對這60%的部分進(jìn)行管理，歐盟于2018年5月14日通過了ESR，提出到2030年將重點(diǎn)行業(yè)，包括歐盟境內(nèi)運(yùn)輸（不包括航空）、建筑、農(nóng)業(yè)、小型工業(yè)和廢棄物的排放量減少 30%（與2005年的水平相比）的目標(biāo)。

 

隨后，由于歐盟提出了綠色新政（Green Deal）下更具有雄心的“Fit for 55”目標(biāo)，即歐盟2030年的溫室氣體排放總量需要比1990年水平減少至少55%，歐盟也針對綠色新政提出了新的ESR目標(biāo)。2023 年4月，修訂后的ESR通過，將歐盟ESR的減排目標(biāo)提高到40%（與2005年的水平相比）。

 

那么誰是ESR減排的責(zé)任主體呢？答案是歐盟各成員國。與EU ETS直接將減排責(zé)任方定為企業(yè)不同，ESR減排的責(zé)任方是歐盟各成員國，每個(gè)國家需要按照自己在ESR下承擔(dān)的目標(biāo)，在2021年-2030年間減少所涵蓋部門的溫室氣體排放。這套思路與我國未來設(shè)計(jì)的碳排放“雙控”中的總量控制十分相似，因此筆者稱呼其為歐盟版“雙控”。

 

簡單解釋一下ESR的幾個(gè)設(shè)計(jì)核心：

 

根據(jù)國家發(fā)展情況設(shè)置減排責(zé)任：人均GDP越高、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家承擔(dān)了更高的減排目標(biāo)，而發(fā)展水平較為靠后的國家相對而言承擔(dān)了較小的減排目標(biāo)。因此，丹麥、芬蘭、德國、盧森堡和瑞典等歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的國家分到了減排50%的最高目標(biāo)，而保加利亞、羅馬尼亞、克羅地亞、立陶宛等歐盟內(nèi)部相對發(fā)展水平靠后的國家承擔(dān)了較低的減排目標(biāo)。

 

國家年度排放限額：ESR設(shè)計(jì)了歐盟各成員國每年允許的最大溫室氣體排放量，并根據(jù)此限排量為各國發(fā)放國家年度排放配額（Annual Emission Allowance，AEA），每個(gè)配額相當(dāng)于一噸二氧化碳當(dāng)量。

 

AEA的交易、存入和借出機(jī)制。為了幫助歐盟成員國能夠靈活應(yīng)對因天氣或經(jīng)濟(jì)狀況造成的年度排放量波動，ESR設(shè)計(jì)了AEA的交易、存入和借出機(jī)制。若當(dāng)年的國家排放量低于被分配的AEA，盈余的AEA可以存入（最高為當(dāng)年年度排放的25%）；反過來，如果當(dāng)年的國家排放量高于被分配的AEA，可以從下一年分配的AEA中提前借出一定量的AEA（最多為當(dāng)年年度排放的7.5%）。同時(shí)，與EU ETS的配額交易相同，ESR下的AEA也可以在國家之間互相交易，但增加了交易限制條件，2021年至 2025年賣出的AEA最多為當(dāng)年分配量的10%，2026年至2030年期間則最多可賣出15%。這種模式可以被看做是歐盟國家層面的有限“碳市場”，而參與的主體為承擔(dān)減排目標(biāo)的歐盟各國。

 

與EU ETS間的的靈活配額調(diào)配機(jī)制。ESR允許九個(gè)歐盟國家（比利時(shí)、丹麥、愛爾蘭、盧森堡、馬耳他、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典）以及實(shí)施ESR的非歐盟國家（冰島和挪威）用EU ETS 配額來完成ESR下的部分目標(biāo)。這是考慮到這部分歐盟國家要不是在ESR下承擔(dān)的減排目標(biāo)和面臨的減排成本都高于歐盟平均水平，要不在2013年沒有對工業(yè)設(shè)施免費(fèi)分配EU ETS 配額。具體來說，馬耳他每年可使用不超過2005年ESR部門排放量7%的EU ETS配額，愛爾蘭和盧森堡每年可使用的最高比例為其 2005 年ESR部門排放量的 4%。其余歐盟國家（比利時(shí)、丹麥、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典）可使用不超過2005年ESR部分排放量2%的EU ETS配額來完成ESR目標(biāo)。而冰島和挪威在ESR下可使用的EU ETS配額最大值分別為2005年ESR部門排放量的4%和2%。擁有靈活使用EU ETS配額權(quán)利的國家需要提前通知?dú)W委會是否將采用此種方式，以及將要使用EU ETS配額的最大量。為防止重復(fù)使用，用于ESR的EU ETS 配額將從EU ETS的拍賣配額中扣除，已經(jīng)使用或者取消的配額不計(jì)入EU ETS的市場穩(wěn)定儲備機(jī)制 (Market Stability Reserve，MSC)。

 

安全儲備機(jī)制。ESR下設(shè)置了最高1.05億噸的安全儲備，對于難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的歐盟各國，可以通過安全儲備機(jī)制獲得有限數(shù)量的額外AEA以完成目標(biāo)。但是安全儲備的啟動要求非常嚴(yán)格，并且僅在 2032 年進(jìn)行 2021-2030 年十年的最后一次排放合規(guī)性檢查時(shí)提供。

 

講完了一些核心機(jī)制設(shè)計(jì)，來看看歐盟各國的ESR目標(biāo)完成情況。

 

整體來看，ESR的執(zhí)行不如預(yù)期。在ESR覆蓋的歐盟境內(nèi)運(yùn)輸（不包括航空）、建筑、農(nóng)業(yè)、小型工業(yè)和廢棄物這幾個(gè)排放部門中，建筑行業(yè)自2005年以來減少了30%以上的碳排放，但交通行業(yè)幾乎沒有進(jìn)展(2022年與2005年相比只減少了5%)，雖然歐盟大力發(fā)展電動汽車，但對于交通減排的促進(jìn)依然有限，交通減排進(jìn)展的緩慢讓交通成為歐盟最大的溫室氣體排放源，同時(shí)，農(nóng)業(yè)的減排速度也比其他ESR領(lǐng)域減排更為緩慢。

 

從各國來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的國家完成目標(biāo)更困難。2022年，大多數(shù)國家完成了年度排放控制要求（排放量低于限額），但仍有8個(gè)成員國(克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、愛爾蘭、意大利、立陶宛、馬耳他和羅馬尼亞)的排放量高于AEA值，意味著這些國家沒有完成各自的ESR減排目標(biāo)。但即便如此，ESR的初步數(shù)據(jù)依然不太樂觀，2023年的ESR覆蓋的部分總排放量較2005年下降19%，這個(gè)數(shù)字距離2030年的ESR要求減排40%還有較大的差距。EEA警告，盡管2023年歐盟整體的ESR部分排放量低于整體AEA，但很明顯的，有幾個(gè)國家已經(jīng)達(dá)不到目標(biāo)。

 

非常明顯的，歐盟各國完成ESR目標(biāo)的能力差異較大，導(dǎo)致各國的執(zhí)行情況差距明顯。歐盟在ESR中提出了目標(biāo)和內(nèi)容，而具體如何實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，則是由各國自己來制定。筆者認(rèn)為，從執(zhí)行數(shù)據(jù)來看，非常明顯看到歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的國家和相對較弱國家之間的差距，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較弱國家承擔(dān)的ESR減排目標(biāo)是最低的，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的國家在國家治理、經(jīng)濟(jì)投入、價(jià)格承受力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢明顯，因此反而是承擔(dān)ESR減排目標(biāo)較少的國家沒有完成年度目標(biāo)。

 

但不論承擔(dān)ESR減排目標(biāo)的高低，有效的手段和市場工具都是激勵減排的工具。因此，歐盟在ESR下設(shè)計(jì)了一個(gè)全新的EU ETS 2市場，將ESR中的建筑、道路交通以及未被EU ETS覆蓋的小型能源和工業(yè)設(shè)施納入，主要監(jiān)測這些行業(yè)的燃料燃燒排放，以幫助歐盟各成員國完成ESR減排目標(biāo)。EU ETS2 將于2027年開始運(yùn)營（如果石油或者天然氣在2026年價(jià)格太高，也可能推遲到2028年），覆蓋對象是注冊為燃料供應(yīng)商并繳納消費(fèi)稅的公司和個(gè)人，家庭或汽車用戶等終端用戶不在EU ETS 2實(shí)施對象范圍內(nèi)。但一旦燃料供應(yīng)商承擔(dān)了 EU ETS 2的碳價(jià)成本，就會向下游傳導(dǎo)，意味著消費(fèi)者消費(fèi)燃料的成本更高（比如提高燃油車的燃料成本），燃料供應(yīng)商和消費(fèi)者預(yù)計(jì)會轉(zhuǎn)向發(fā)展和使用可持續(xù)燃料，或者轉(zhuǎn)向電能替代，從而減少化石燃料使用排放，幫助各國最終實(shí)現(xiàn)ESR下的減排目標(biāo)。但EU ETS 2也面臨一些較為嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)性問題，比如EU ETS 2是全拍賣配額，會對下游消費(fèi)者造成較高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較弱的國家雖然ESR減排目標(biāo)低，但也需要承擔(dān)較高的EU ETS 2減排成本。

 

除此之外，還有農(nóng)業(yè)部分的減排目標(biāo)，歐盟成員國也各自在推動一些規(guī)則的實(shí)施，比如丹麥?zhǔn)侨蚴讉€(gè)對農(nóng)業(yè)推出了碳稅的國家。關(guān)于EU ETS 2和ESR的關(guān)系，以及農(nóng)業(yè)減排政策，后續(xù)會再寫新文介紹。

 

“十五五”后，我國也將開始實(shí)施碳排放“雙控”政策，歐盟的規(guī)則或許也能給我們的政策制定提供一些借鑒和參考。