楊解君：碳排放權(quán)的法律多重性 ——基于分配行政論的思考

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須發(fā)揮“有為政府與有效市場”的作用。碳排放權(quán)交易市場，是公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要政策工具。碳排放權(quán)對于碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建具有基礎(chǔ)性作用，相應(yīng)地對碳排放權(quán)法律屬性問題也應(yīng)直面回應(yīng)而不宜有意回避。如此，才能夠真正促進(jìn)和保護(hù)碳排放權(quán)交易市場的健康運(yùn)行，激勵(lì)碳排放企業(yè)積極減少碳排放、參與碳交易、促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。因而，有關(guān)碳排放權(quán)性質(zhì)的探討或探索，成為當(dāng)前法學(xué)理論和碳市場實(shí)務(wù)尤為關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)之一。

 

目前，關(guān)于碳排放權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)爭議頗多，不僅理論上的紛爭亟待解決以便為碳排放市場的科學(xué)構(gòu)建提供理論指導(dǎo)，而且碳排放權(quán)界定也是一個(gè)亟待解決的法律實(shí)務(wù)難題。從目前的理論探討和立法塑造來看，碳排放權(quán)的性質(zhì)問題在現(xiàn)有理論乃至法制框架內(nèi)都無法找到妥適的解決方案。無論是側(cè)重于碳排放權(quán)的公權(quán)性質(zhì)或是私權(quán)性質(zhì)，都只是在靜態(tài)意義上概括碳排放權(quán)的特點(diǎn)，不能合理解釋碳排放權(quán)的生成和運(yùn)行問題。有鑒于此，本文擬針對現(xiàn)有理論研究和制度實(shí)踐狀況，根據(jù)分配行政的理論來闡釋碳排放權(quán)性質(zhì)及其在不同運(yùn)行階段的特點(diǎn)。唯有結(jié)合碳排放權(quán)的生成及其運(yùn)行過程對其“權(quán)”性展開全面分析，才能明確其獨(dú)特的法律多重屬性，破解當(dāng)前碳排放權(quán)理論與實(shí)踐之困。

 

一、理論迷思：關(guān)于碳排放權(quán)的各類論說

 

碳排放權(quán)，源于《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體排放權(quán)(即碳排放權(quán))，但《京都議定書》并沒有關(guān)于碳排放權(quán)性質(zhì)的規(guī)定。從世界范圍來看，許多國家在碳排放權(quán)交易市場建立初期，都制定了相應(yīng)的立法文件，對碳排放權(quán)性質(zhì)問題給予了一定程度的規(guī)定。例如，美國頒布的《氣候變化安全法案》和《美國清潔能源與安全法案》明確指出碳排放權(quán)不是財(cái)產(chǎn)權(quán)；歐盟公布的《反市場操作指令》《透明度指令》和《金融工具市場指令Ⅱ》等提案中表現(xiàn)出將碳排放權(quán)視為金融工具的趨勢；新西蘭新的《氣候變化應(yīng)對(適度的碳排放交易)修訂法》認(rèn)為碳排放權(quán)屬于投資證券型財(cái)產(chǎn)；澳大利亞政府發(fā)布的氣候變化白皮書中將碳排放權(quán)確定為個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)等。①由此可見，關(guān)于碳排放權(quán)的屬性，國外立法給予了不同的屬性界定，在其是否構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性問題上有著不同的制度塑造。這種狀況的形成，可能基于兩個(gè)方面的原因：一方面，在碳排放市場初始構(gòu)建之時(shí)，過于明晰的確定財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性不利于碳排放交易的跨境流動(dòng)。碳排放總量的分配與財(cái)產(chǎn)掛鉤似乎意味著作為公共資源的氣候環(huán)境容量(即大氣溫室氣體容量或稱碳容量)的私有化，以及財(cái)富的跨境轉(zhuǎn)移。另一方面，在不同國家的不同法律制度下，碳排放權(quán)的內(nèi)涵是根據(jù)各國的環(huán)境及市場發(fā)展等狀況確定的，屬性暫時(shí)無法規(guī)定明晰，有待在實(shí)踐中逐步完善、落實(shí)和明確。對于碳排放權(quán)的屬性問題，目前國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)討論也頗多，爭議較大。這種爭議突出地表現(xiàn)為：碳排放權(quán)究竟是權(quán)利抑或是配額(或者碳排放權(quán)即碳配額)？若是權(quán)利，究竟是何種權(quán)利又具有何種權(quán)利屬性？我們只有先厘清了這兩個(gè)基本問題，才能對碳排放權(quán)交易法律制度的構(gòu)建和完善提出有效的建議。

 

(一)觀點(diǎn)梳理

 

 

從目前國內(nèi)關(guān)于碳排放權(quán)性質(zhì)的探討來看，主要可分為兩類觀點(diǎn)：一是“非權(quán)利說”，主張?zhí)寂欧挪粦?yīng)視為權(quán)利，或主張視為配額。二是“權(quán)利說”，在“權(quán)利說”之下主要有“一元論”與“混合論”。前者主張?zhí)寂欧艡?quán)的一元屬性，或?yàn)楣珯?quán)，或?yàn)樗綑?quán)；后者主張?zhí)寂欧艡?quán)具有混合屬性，即既有公權(quán)性質(zhì)亦有私權(quán)性質(zhì)。

 

就“非權(quán)利說”而言，有學(xué)者從學(xué)理層面展開分析，反對把碳排放視為“權(quán)利”，但又有一定折中。其認(rèn)為，世界各國并無將其當(dāng)作“權(quán)利”對待的立法例，即使屬于權(quán)利范疇也應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)通過法律予以明確規(guī)定，建議將碳排放配額和經(jīng)核證的減排量規(guī)定為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體或標(biāo)的物。但該觀點(diǎn)同時(shí)也認(rèn)為碳交易中配額持有者應(yīng)享有一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。②還有學(xué)者從實(shí)務(wù)角度切入，在結(jié)合我國七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的碳排放權(quán)交易實(shí)施方案中的定義后指出，國內(nèi)學(xué)者所指的碳排放權(quán)就是國外實(shí)踐中的碳排放配額。從權(quán)利義務(wù)的角度分析，碳排放權(quán)不宜視為具體的法律權(quán)利，而是政府部門分配給碳排放單位的碳排放額度。③

 

在“權(quán)利說”中，就其“一元論”而言，又可分為“公權(quán)論”與“私權(quán)論”。支持公權(quán)論的觀點(diǎn)主要認(rèn)為碳排放權(quán)源自行政許可，即“許可權(quán)”說。有學(xué)者指出，碳排放權(quán)具有環(huán)境許可的特征，行政機(jī)關(guān)將碳排放額度分配給重點(diǎn)排放企業(yè)的過程就是許可的過程。將其定位為特許權(quán)不僅有利于保護(hù)排放企業(yè)的利益還有助于應(yīng)對氣候變化，且契合了當(dāng)下碳排放權(quán)交易既有行政干預(yù)又有市場導(dǎo)向的特點(diǎn)。④也有學(xué)者提出了規(guī)制論，認(rèn)為碳排放權(quán)的性質(zhì)界定應(yīng)根據(jù)權(quán)利創(chuàng)設(shè)的立法目的來分析，行政規(guī)制權(quán)的屬性定位更符合該制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。⑤而支持私權(quán)論的觀點(diǎn)，多認(rèn)為碳排放權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。諸如“準(zhǔn)物權(quán)說”“用益物權(quán)說”及“準(zhǔn)用益物權(quán)說”等。⑥除此之外，近年來還頗為流行“新型數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)說”。⑦就“權(quán)利說”中的“混合論”而言，主要包括“環(huán)境權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)說”“準(zhǔn)物權(quán)及發(fā)展權(quán)說”及“權(quán)額分立說”等。⑧除上述觀點(diǎn)外，也有學(xué)者提出暫時(shí)擱置爭議，認(rèn)為現(xiàn)階段對碳排放賦權(quán)宜慎重，應(yīng)暫緩權(quán)利認(rèn)定，注重研究碳交易政策以實(shí)現(xiàn)溫室氣體的排放控制。⑨

 

(二)簡要評(píng)析

 

目前國內(nèi)學(xué)者對碳排放權(quán)性質(zhì)的探討多集中于理論應(yīng)然層面，而對碳排放權(quán)的實(shí)際運(yùn)行過程有所忽略。大體而言，碳排放權(quán)的運(yùn)行可分為碳排放權(quán)的確認(rèn)與配額的初始分配、市場交易、清繳與監(jiān)管等三個(gè)階段。厘清碳排放權(quán)的性質(zhì)必須將其置于碳排放權(quán)生成、獲取與運(yùn)行的全過程中進(jìn)行考量，如此才能有效分析碳排放權(quán)在不同階段呈現(xiàn)的多元屬性，認(rèn)識(shí)到權(quán)利變動(dòng)的意義所反映出的現(xiàn)實(shí)問題，真正為碳排放權(quán)交易市場的完善提供優(yōu)化路徑。

 

關(guān)于碳排放權(quán)究竟是權(quán)利還是額度，在我們看來在碳排放權(quán)性質(zhì)認(rèn)定中既不宜將權(quán)利與額度相等同，也不可將二者完全割裂。就碳排放權(quán)構(gòu)成來看，碳排放權(quán)與碳排放額度是不可分割的兩個(gè)概念。在我國，目前所界定的碳排放權(quán)(根據(jù)現(xiàn)行規(guī)章或規(guī)范性文件的規(guī)定)，是指納入目錄的重點(diǎn)排放單位(全國統(tǒng)一市場須達(dá)到每年2.6萬噸的碳排放量)，⑩必須將二氧化碳等溫室氣體排放控制在一定額度內(nèi)的義務(wù)和交易的權(quán)利。其對象特定，且權(quán)利被限縮。重點(diǎn)排放單位只有獲得配額，并在配額范圍內(nèi)有盈余，其碳排放權(quán)才具有實(shí)質(zhì)上的意義。行政機(jī)關(guān)在為碳排放企業(yè)提供碳配額時(shí)，不只限于碳額度(利益)的確定，亦同時(shí)施加了相應(yīng)的義務(wù)(限制或負(fù)擔(dān))。在此語境下，將碳排放權(quán)定性為權(quán)利，后續(xù)市場化、金融化更容易，也利于事后的履約和清繳。因此，碳排放權(quán)需要有碳配額作為載體，而碳配額則是碳排放權(quán)的客體。(11)

 

就碳排放權(quán)的生成而言，認(rèn)為碳排放權(quán)即行政許可權(quán)說的觀點(diǎn)并不成立。該說認(rèn)為碳排放主體向行政機(jī)關(guān)提出了分配碳排放配額的申請，因此而獲得排放許可。以行政許可的構(gòu)成要件來判斷，行政許可是種依申請的行政行為，若無申請則無許可。從碳排放初始份額的分配程序來看，并不符合行政許可的申請要件。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定和實(shí)務(wù)操作，碳排放權(quán)的獲取并未經(jīng)歷申請也無須申請。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第8條和第9條規(guī)定，享有碳排放權(quán)的企業(yè)是被政府統(tǒng)一按照一定的標(biāo)準(zhǔn)直接納入“重點(diǎn)排放單位”名錄之中的，即一種資格的確定。實(shí)際上，除碳排放重點(diǎn)單位主體資格由政府或者生態(tài)環(huán)境主管部門直接確定外，配額的確定也是由政府或者生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)碳排放總量控制和碳排放強(qiáng)度以配額的方式發(fā)放給企業(yè)(“重點(diǎn)排放單位”)的，申請并非必備要件，無須企業(yè)申請且由生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)每個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)情況和實(shí)際碳排放情況(對碳排放報(bào)告核實(shí)后)而實(shí)施配額分配的(在當(dāng)前的碳排放額度確定中，實(shí)際上先是“預(yù)分配”最終才由“事后分配”確定)。另外，若將碳排放權(quán)視為行政許可，也難以解釋碳排放二級(jí)市場中的交易行為。根據(jù)《行政許可法》第9的規(guī)定，行政許可除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定，否則不得轉(zhuǎn)讓?？梢姡瑹o論是碳排放權(quán)主體資格的確定還是碳排放配額的確定，都不宜作為行政許可來對待。

 

同時(shí)，各類物權(quán)說或新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說亦存在諸多缺漏。這些觀點(diǎn)且不論其已突破了“物權(quán)法定”原則(目前關(guān)于碳排放權(quán)只有規(guī)章的設(shè)定，尚無法律、行政法規(guī)的規(guī)定)，碳排放權(quán)亦不具有穩(wěn)定的“物”的屬性。政府對碳排放總量的控制、碳排放額度的分配以及交易的進(jìn)行都會(huì)使碳排放權(quán)的性質(zhì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，存續(xù)與否取決于行政規(guī)制和市場調(diào)節(jié)，是一種動(dòng)態(tài)的調(diào)整。根據(jù)碳交易制度設(shè)計(jì)的初衷，碳排放總量應(yīng)持續(xù)減少直至碳中和以應(yīng)對全球變暖的危機(jī)。碳排放總量的減少也意味著排放企業(yè)的碳排放配額會(huì)受到影響，若將碳排放權(quán)當(dāng)然視為物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，會(huì)對碳排放總量的持續(xù)削減工作產(chǎn)生阻力。在交易階段，碳配額的交易表明碳排放配額(盈余額)具有商品的屬性，相應(yīng)地碳排放權(quán)也就具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。但是，此時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)有一定附加條件，可否交易、交易多少由碳排放額度的盈缺所決定。具體而言，碳排放企業(yè)進(jìn)行碳交易的本質(zhì)是將自己剩余的碳排放配額轉(zhuǎn)讓給其他因配額缺乏而不能足額清繳的企業(yè)，由后者支付一定的價(jià)款，完成碳排放權(quán)交易。在這一交易過程中，交易對象原則上是賣方企業(yè)剩余的碳排放額度(有些地方市場中也允許未足額清繳的企業(yè)購買政府預(yù)留的市場調(diào)節(jié)配額(12))。若碳排放企業(yè)無額度盈余，碳交易就無法進(jìn)行，碳排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性也就無法得到體現(xiàn)。質(zhì)言之，碳排放額度的盈缺轉(zhuǎn)化決定了碳排放權(quán)是否具有財(cái)產(chǎn)屬性。我們或可稱之為附條件的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一方面碳排放企業(yè)的排放自由受到限制，但另一方面其持有的碳排放額度則可作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和投資。

 

至于碳排放權(quán)的環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)說，可作為學(xué)理上的解釋路徑之一，卻無助于指導(dǎo)碳交易實(shí)踐。環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)作為第三代人權(quán)中的重要內(nèi)容，內(nèi)涵較抽象。就環(huán)境權(quán)而言，作為現(xiàn)代科技和工業(yè)發(fā)展的附產(chǎn)品，環(huán)境權(quán)的保護(hù)內(nèi)涵涉及干凈的飲水權(quán)、潔凈的空氣權(quán)和安全健康的工作權(quán)，以及社會(huì)保障權(quán)等，與生存權(quán)、健康權(quán)等保護(hù)領(lǐng)域互有交叉。而發(fā)展權(quán)的核心目標(biāo)旨在增進(jìn)人類的福祉，消除饑餓、疾病和無知，為所有人提供有生存價(jià)值的就業(yè)等等。(13)發(fā)展權(quán)如環(huán)境權(quán)一樣，也與生存權(quán)、健康權(quán)相重疊?？梢?，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)均屬于復(fù)合型權(quán)利，碳排放權(quán)可歸屬于二者的派生權(quán)域之中，但又不等于該權(quán)利本身。相對于環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)，碳排放權(quán)具有從屬性和工具性等特點(diǎn)，通過碳排放權(quán)的行使，可促進(jìn)環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，環(huán)境權(quán)或發(fā)展權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定可作為學(xué)理上的一種解釋路徑。但是，碳排放權(quán)的屬性界定之意義，不只在于達(dá)至理論上之融貫、邏輯上之自洽，更在于指導(dǎo)碳排放交易之實(shí)踐。環(huán)境權(quán)或發(fā)展權(quán)的界定無法解釋或構(gòu)設(shè)碳排放權(quán)交易實(shí)現(xiàn)過程中的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無法對碳排放權(quán)的運(yùn)行過程提供方法論指引。

 

碳排放權(quán)的產(chǎn)生與運(yùn)行過程，涵蓋了碳排放權(quán)確認(rèn)及配額的初始分配、交易以及配額清繳等多個(gè)階段。碳排放權(quán)的生成有賴于行政權(quán)力的促成與有意識(shí)的構(gòu)建，在配額的初始分配階段和清繳階段亦由行政權(quán)力所主導(dǎo)。而在交易階段，碳排放權(quán)的運(yùn)行則更多表現(xiàn)出市場交易的特色。這意味著，碳排放權(quán)橫跨公域與私域，需要公法與私法的共同規(guī)制。因而，對其界定和保護(hù)必須從公法和私法角度同時(shí)考慮多個(gè)階段的特殊性。如果只是擇某一階段進(jìn)行定性，無疑具有片面性，理論上永遠(yuǎn)無法周延。對碳排放權(quán)的性質(zhì)，我們必須結(jié)合其形成、配額及其交易和“事后分配”、清繳與監(jiān)管的全部過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分析，如此方能明晰碳排放權(quán)在不同階段所呈現(xiàn)出的多樣屬性。

 

二、實(shí)踐躊躇：碳排放權(quán)立法、司法及市場交易的三重困境

 

與理論界的“百花齊放”相比，實(shí)踐層面對碳排放權(quán)的相關(guān)探索可謂“躊躇不前”、莫衷一是，此亦可謂是碳排放權(quán)交易法律制度構(gòu)建與發(fā)展的制度阻礙。

 

(一)立法實(shí)踐：各異的規(guī)定及評(píng)析

 

我國碳排放權(quán)交易市場，始于七個(gè)地方碳排放權(quán)交易市場的試點(diǎn)，后實(shí)際增加到八個(gè)，(14)2021年7月16日全國碳排放權(quán)交易市場上線交易正式啟動(dòng)。相關(guān)立法包括中央行政立法和地方行政立法(主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)，也對碳排放權(quán)、碳交易市場及其監(jiān)管作出了規(guī)定。這些規(guī)定對于碳排放權(quán)的概念和性質(zhì)卻呈現(xiàn)出了多種不同的界定與表達(dá)，這些界定或表達(dá)主要可分為如下幾類：一是將碳排放權(quán)明確定義為“權(quán)利”?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行辦法》(2014年國家發(fā)展和改革委發(fā)布，現(xiàn)已失效)將碳排放權(quán)定義為依法取得的向大氣排放溫室氣體的權(quán)利，并將其與碳排放配額相區(qū)別。(15)部分地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件也做了相同或近似的規(guī)定，《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》(2016修訂)(如第52條第2款)、《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(行政規(guī)范性文件)即屬此類。二是將碳排放權(quán)明確定義為“碳排放額度”。2021年起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第42條規(guī)定，“碳排放權(quán)：是指分配給重點(diǎn)排放單位的規(guī)定時(shí)期內(nèi)的碳排放額度”。部分地方政府規(guī)章也沿襲了同樣的規(guī)定，如《重慶市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《沈陽市碳排放權(quán)交易管理辦法》(行政規(guī)范性文件)等。三是將碳排放權(quán)的屬性界定為“權(quán)益”并將碳排放配額作為其內(nèi)容。如，《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第25條規(guī)定：“碳排放權(quán)，是指碳排放單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中直接和間接排放二氧化碳等溫室氣體的權(quán)益。包括二氧化碳排放配額和經(jīng)審定的碳減排量。”(16)四是對碳排放權(quán)的定義或定性問題予以回避。如《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》(2022年)《上海市碳排放管理試行辦法》(2013年)《廣東省碳排放管理試行辦法》(2020修訂)《福建省碳排放交易管理暫行辦法》等。

 

可見，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及地方行政規(guī)范性文件對“碳排放權(quán)”的定義并不一致。而其中大都回避了碳排放權(quán)的法律性質(zhì)，多以“額度”“配額”等事實(shí)屬性(或產(chǎn)易產(chǎn)品)的表述取代了法律屬性界定或者不予明確界定。這種回避或模糊化處理的情況屬于一種立法功利主義的對待，雖有利于碳排放權(quán)交易市場的迅速建成，在碳排放權(quán)交易市場建構(gòu)初期能夠促進(jìn)碳減排的作用，但隨著市場的進(jìn)一步發(fā)展，碳排放權(quán)性質(zhì)的規(guī)定缺失或不明，將有礙于權(quán)利主體的權(quán)益保障，也不利于監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)劃分，更容易模糊政府權(quán)力監(jiān)管與市場運(yùn)行之間的界限，導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用或放空，出現(xiàn)多頭監(jiān)管、監(jiān)管過度或是監(jiān)管缺位的亂象。而且將碳排放權(quán)界定為配額，在理論上實(shí)則將可交易的商品等同了權(quán)利，混淆了權(quán)利(益)與權(quán)利載體(可交易之商品)。

 

如果將碳排放權(quán)定性為“權(quán)利”或“權(quán)益”，其有待進(jìn)一步探討的問題就是碳排放權(quán)歸屬于何種權(quán)利及其利益？根據(jù)現(xiàn)有的理論，若將碳排放權(quán)定性為公權(quán)，例如行政許可權(quán)(對于行政機(jī)關(guān)而言是一種行政許可權(quán)力，而對于碳排放企業(yè)而言則是一種因許可而獲得的權(quán)利)，會(huì)更有利于政府進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)管。在碳排放權(quán)的確定或配額的初始分配中，政府的主觀能動(dòng)性較高，更多地體現(xiàn)了行政的單方意志性，卻可能與《行政許可法》規(guī)范和限制許可事項(xiàng)的立法規(guī)定和國務(wù)院減少行政許可或?qū)徟母母锓较蛳噙`背。若將碳排放權(quán)定性為私權(quán)，例如物權(quán)，權(quán)利主體就應(yīng)有更多的自主權(quán)，但可能制約政府對碳排放權(quán)交易的管理與監(jiān)控。根據(jù)歐盟和美國一些州的碳排放交易實(shí)踐，在虛擬碳交易市場環(huán)境中，碳排放配額供給對碳價(jià)格的影響極大，碳排放權(quán)交易需要有政府或主管部門的介入或調(diào)控。因此，碳排放權(quán)不可完全定義為私權(quán)，界定為完全的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)將會(huì)對政府的管制行為產(chǎn)生限制，不利于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。(17)權(quán)利的不同定性，也會(huì)決定其救濟(jì)途徑的不同與差異。定位為公權(quán)(利)則需要通過行政救濟(jì)(包括行政復(fù)議或行政訴訟)途徑進(jìn)行維權(quán)，定位為私權(quán)則需要通過尋求民事訴訟或者其他民事救濟(jì)途徑獲得救濟(jì)。

 

立法的意義在于明確法律主體及其權(quán)利義務(wù)、厘清其權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，并為可能發(fā)生的糾紛解決和制度安排提供指引，不能為了短期的功利而忽視立法的規(guī)律性和本質(zhì)要求，否則碳排放權(quán)交易市場秩序?qū)?huì)陷入無序或失序的“非法”之境。不難預(yù)見的是，若不能對碳排放權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定性，碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定性、長久性和權(quán)利保障的可預(yù)測性將受到不利影響，不僅不利于碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)健運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展，也會(huì)對整個(gè)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面后果。當(dāng)然，對碳排放權(quán)的定性，不僅需要結(jié)合權(quán)利的本質(zhì)屬性做出法理層面的分析，還需要結(jié)合本國法律制度做出規(guī)范層面的分析，更要結(jié)合實(shí)踐探索尋找可行的解決路徑與方法。在筆者看來，碳排放權(quán)的屬性確定，并不只是一個(gè)應(yīng)然歸屬的問題，更應(yīng)將其視為一個(gè)實(shí)然選擇的問題。值得注意的是，立法對碳排放權(quán)進(jìn)行定性，并非旨在找到一個(gè)唯一的正確之解。立法方案的選擇，往往并不唯一，甚至可區(qū)分為上策、中策或下策，具體方案的選擇，應(yīng)回歸于本國的國情和法制基礎(chǔ)以及所面臨的現(xiàn)實(shí)問題解決之中。

 

(二)司法實(shí)踐：謹(jǐn)慎探索

 

2021年10月28日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》)，指出要準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)等涉碳權(quán)利的經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性和生態(tài)屬性，依法妥當(dāng)處理涉及確權(quán)、交易、擔(dān)保以及執(zhí)行的相關(guān)民事糾紛。該《意見》對于相關(guān)涉碳案件的審理具有司法適用的指導(dǎo)意義，但遺憾的是該《意見》作為司法規(guī)范性文件并未對碳排放權(quán)的屬性問題作出明確規(guī)定。

 

目前的司法實(shí)踐中，有關(guān)碳排放交易案件中涉及權(quán)利性質(zhì)的爭議主要體現(xiàn)在執(zhí)行案件中，即碳排放權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行。筆者在中國裁判文書網(wǎng)中進(jìn)行檢索時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有碳排放權(quán)的執(zhí)行案件數(shù)量極少，且絕大部分法院即使將碳排放權(quán)(配額)作為執(zhí)行標(biāo)的，執(zhí)行措施也只局限于查封，后續(xù)與權(quán)利轉(zhuǎn)移有關(guān)的處理措施并未明確，從中無法解讀出司法實(shí)踐對碳排放權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知態(tài)度。2022年1月，福建省高級(jí)人民法院公布了2021年度十大執(zhí)行案件，其中一案被稱為“全國首例碳排放權(quán)執(zhí)行案”。(18)該案首次展現(xiàn)了法院對碳排放權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知。法院在該案中首次將企業(yè)未使用的碳排放權(quán)作為可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，對其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值作出了認(rèn)定，由交易中心變現(xiàn)后執(zhí)行。該案是法院正確理解、適用《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第20條(“碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額”)及相關(guān)條文的重要體現(xiàn)。此案的公布，對今后法院執(zhí)行碳排放權(quán)等新型權(quán)利類案件具有重要的參考意義，充分體現(xiàn)了為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)助力的司法擔(dān)當(dāng)。該法院也順勢出臺(tái)了《關(guān)于生產(chǎn)企業(yè)碳排放配額執(zhí)行的實(shí)施方案》，明確了減排企業(yè)未使用的碳排放配額的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，細(xì)化了有關(guān)“碳執(zhí)行”的系列規(guī)定。

 

2023年2月17日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供司法服務(wù)的意見》(以下簡稱《司法服務(wù)意見》)及配套典型案例，以應(yīng)對數(shù)量逐漸增多的涉碳案件，為涉碳訴訟案件的審理提供有力的指導(dǎo)?！端痉ǚ?wù)意見》要求依法審理或辦理：碳排放配額、核證自愿減排量交易糾紛案件，碳排放配額、核證自愿減排量擔(dān)保糾紛案件，碳排放配額清繳行政處罰案件，涉碳排放配額、核證自愿減排量金錢債權(quán)執(zhí)行案件，涉溫室氣體排放報(bào)告糾紛案件等。《司法服務(wù)意見》雖并未直接對碳排放權(quán)屬性作出界定，但其中的某些規(guī)定已表明碳排放權(quán)(碳排放配額、核證自愿減排量)在一定條件下具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性(如《司法服務(wù)意見》在關(guān)于“依法辦理涉碳排放配額、核證自愿減排量金錢債權(quán)執(zhí)行案件”的規(guī)定中即明確指出在債務(wù)未得到清償?shù)那樾蜗拢梢婪▓?zhí)行包括查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行人的碳排放配額、核證自愿減排量)。(19)

 

(三)市場交易：缺乏活力

 

當(dāng)前，國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(包括全國統(tǒng)一性碳市場和地方碳市場)形成了在碳排放總量控制前提下以碳排放強(qiáng)度控制型交易為主、自愿減排交易為輔的模式?？傮w而言，我國國內(nèi)碳排放交易市場雖然規(guī)模龐大，但由于尚處于試點(diǎn)探索和初步建成階段，市場主體有限、市場覆蓋范圍窄、市場的活躍度亦不夠。從全國統(tǒng)一性碳排放權(quán)交易市場的情形來看，市場整體熱度、發(fā)揮的作用、碳價(jià)水準(zhǔn)等相較于歐盟和韓國仍有較大差距。如，碳排放權(quán)交易主體(即“重點(diǎn)排放單位”)主要限于年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的電力行業(yè)企業(yè)，(20)市場行情平緩，以近日碳市場運(yùn)營情況即可知其碳市場之慘淡現(xiàn)狀。(21)從地方碳排放交易市場情形來看，各地碳市場彼此獨(dú)立，也都各有其相應(yīng)的交易結(jié)算平臺(tái)。各試點(diǎn)地區(qū)均對管轄區(qū)域內(nèi)納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)或企業(yè)在履約期間的碳排放配額實(shí)行總量控制，即先由政府確定履約期間的碳排放配額總量，然后通過初始分配控排單位獲取碳排放配額。碳排放配額總量的確定主要取決于試點(diǎn)地區(qū)在履約期間的碳減排目標(biāo)、能源強(qiáng)度目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況以及控排單位的減排潛力等因素。通過地方試點(diǎn)雖積累了碳排放配額總量控制和初始分配的經(jīng)驗(yàn)，但在碳配額初始(次)分配的問題上，交易試點(diǎn)并沒有處理好效率與公平的關(guān)系。在碳交易試點(diǎn)成立初期，由行政主管部門免費(fèi)向已有企業(yè)發(fā)放碳排放權(quán)額度(即所謂的“一級(jí)市場”)，各企業(yè)根據(jù)自身排放情況自行申請“排污證”，這就導(dǎo)致高污染的企業(yè)獲得大額度的碳排放額度，造成資源配置低效。在一些試點(diǎn)地方，對于新進(jìn)入的企業(yè)則要根據(jù)減排要求和自身技術(shù)條件進(jìn)行有償分配，這種不公平的分配方法也會(huì)使新進(jìn)入企業(yè)參與碳交易的積極性降低。同時(shí)，碳排放權(quán)交易產(chǎn)品單一(只限于碳排放配額或核定的碳減排量的現(xiàn)貨交易)，沒有建立相應(yīng)的碳金融產(chǎn)品及其衍生市場，銀行和企業(yè)參與的積極性偏低，整體碳價(jià)也長期保持在相對較低水平，由此亦可見未來我國碳市場的價(jià)格和活躍度有著巨大的上升空間。(22)

 

整體而言，我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)存在市場活力不強(qiáng)、碳交易價(jià)格偏低且不穩(wěn)定(交易主要集中在履約和清繳即將到期的時(shí)間段，而平常則交易量和交易額低迷)等問題，資源未得到充分高效配置。其制度方面的具體原因主要有：碳排放權(quán)交易相關(guān)立法層級(jí)較低，缺乏上位法依據(jù)；碳排放權(quán)交易市場規(guī)則不統(tǒng)一、不完善；政府調(diào)控及監(jiān)管機(jī)制不健全等。不可否認(rèn)的是，實(shí)踐運(yùn)作缺乏理論支持和引導(dǎo)也是產(chǎn)生上述問題的重要原因。碳排放權(quán)法律性質(zhì)的不明確、市場主體的權(quán)利義務(wù)不清晰，對碳排放配額的初始分配以及市場交易的進(jìn)行存在重要影響。政府和市場的資源配置、價(jià)格調(diào)節(jié)、主體激勵(lì)等功能均未能得到有效發(fā)揮，進(jìn)而影響了通過市場機(jī)制來控制碳排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可以肯定的是，若不能對碳排放權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定性，碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定性和權(quán)利保障的可預(yù)測性將受影響。因而，理論上和立法上應(yīng)盡快闡明碳排放權(quán)的性質(zhì)及碳排放權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)，完善市場主體的權(quán)利義務(wù)保障機(jī)制，明確管理部門的職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化市場激勵(lì)機(jī)制，從而推進(jìn)綠色低碳的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

 

三、理論解困：基于分配行政論的碳排放權(quán)闡釋

 

在碳排放權(quán)的確定和碳排放額度的初始分配階段，行政權(quán)力的介入是不爭的事實(shí)。問題在于，行政權(quán)力何以能夠介入市場領(lǐng)域或私領(lǐng)域。行政規(guī)章(如《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》)為何能夠通過安排碳排放權(quán)的方式去實(shí)現(xiàn)行政的目的。

 

德國在20世紀(jì)80年代提出了分配行政理論。所謂分配行政，是指現(xiàn)代國家中私人之間的利益關(guān)系分配不再僅是私人之間的事情，行政決定可以參與其中。行政法被視為以公共性為媒介的私益間的分配法，而非公益和私益之間的沖突法。(23)這意味著，行政法所調(diào)整的對象，不只局限于行政主體和行政相對人之間的縱向關(guān)系，行政相對人之間的橫向關(guān)系也屬于調(diào)整范疇。行政主體作為橫向關(guān)系之上的仲裁者、分配者，對社會(huì)各種資源與利益進(jìn)行調(diào)整與分配。(24)在傳統(tǒng)的行政觀念中，行政機(jī)關(guān)不得對私人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。然而隨著時(shí)代的變遷，社會(huì)關(guān)系高度復(fù)雜，貧富差距增大，利益網(wǎng)絡(luò)互相牽扯，公共利益與公民的個(gè)人利益往往交織在一起，難以點(diǎn)對點(diǎn)、線對線的進(jìn)行調(diào)控，由此而致國家介入私人領(lǐng)域成為必須。憲法上的“基本權(quán)利第三人效力理論”也即基于此背景而產(chǎn)生。(25)與之相似的，行政法也逐漸由以自由防御為特征的古典行政轉(zhuǎn)向以利益分配調(diào)整為特征的現(xiàn)代行政。行政不再局限于傳統(tǒng)的不得侵害人民自由的守衛(wèi)者角色，而是憑借自身優(yōu)勢積極介入社會(huì)的方方面面，調(diào)節(jié)資源分配，對各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

 

總體而言，現(xiàn)代分配行政模式兼具給付性與形成性，“展現(xiàn)了現(xiàn)代國家對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的廣泛介入，模糊了原本清晰的國家與社會(huì)之間的界限”(26)。公私法的分界點(diǎn)也不再明顯，二者的協(xié)同完成行政任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)行政目的成為學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。這種行政權(quán)的擴(kuò)張，一方面能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測和防范，另一方面也能夠?qū)τ邢薜纳鐣?huì)資源進(jìn)行調(diào)控和分配以維護(hù)社會(huì)秩序，保障社會(huì)安全。在分配行政背景下，一個(gè)行政決定影響的并不僅是對某個(gè)行政相對人的利益，可能還會(huì)對第三人的利益產(chǎn)生重要影響。因此，行政決定的作出要同時(shí)考慮到其他私人利益，尤其涉及有限資源的分配，行政機(jī)關(guān)需要在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的分配以確保各方主體及其利益的和諧共存。例如，垃圾焚燒發(fā)電廠的選址就必須慎重對待。行政機(jī)關(guān)在做出選址決定之時(shí)除了要考慮垃圾的無害化處理之外，還要考慮周圍居民的生存環(huán)境問題。對垃圾焚燒發(fā)電廠的選址必須考慮垃圾分類收集和轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)尤其是污染物排放問題，如不進(jìn)行嚴(yán)格的控制和處理，會(huì)對環(huán)境造成嚴(yán)重污染，對動(dòng)物及生態(tài)造成破壞(如二英污染，二英具有強(qiáng)致癌性)。(27)選址建廠作為一項(xiàng)行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)關(guān)心的是行政目的的實(shí)現(xiàn)，即建立處置生活垃圾(“減量化、無害化、資源化”)的垃圾焚燒發(fā)電廠；周圍居民關(guān)心的是垃圾焚燒發(fā)電廠是否對其生存環(huán)境有不良影響；垃圾焚燒發(fā)電廠關(guān)心的是獲得特許經(jīng)營許可、企業(yè)利潤(垃圾處理費(fèi)補(bǔ)貼和上網(wǎng)電價(jià)收入)?？梢?，在這其中，多元主體的利益交錯(cuò)縱橫。

 

分配行政理論與我國的國情具有天然的適配性。首先，我國曾實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，行政權(quán)力高度集中，逐漸形成了“大家長”式的政府。財(cái)產(chǎn)權(quán)由行政機(jī)關(guān)來分配確認(rèn)，在我國歷史上并非個(gè)例。早期，我國宅基地資源的分配就由行政機(jī)關(guān)來主導(dǎo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，宅基地使用權(quán)承載了農(nóng)民生存保障的功能，若由市場自由設(shè)立，不利于農(nóng)民權(quán)利的保障，因而宜由行政機(jī)關(guān)來確立。其次，改革開放以來的代議制特色也仍為“行政主導(dǎo)”，行政機(jī)關(guān)擁有重大決策權(quán)。行政立法也常與人大立法同步進(jìn)行，甚至常與人大系統(tǒng)聯(lián)合發(fā)文。(28)“最高立法機(jī)關(guān)對國務(wù)院的依賴依然是一個(gè)不爭的事實(shí)。”(29)我國行政權(quán)力的擴(kuò)張及其高效運(yùn)行，也意味著行政機(jī)關(guān)實(shí)際上承擔(dān)了更多的行政任務(wù)。最后，作為社會(huì)主義國家，我國大量資源及生產(chǎn)資料等大都?xì)w于國家所有或者集體所有，國家肩負(fù)著合理分配以維護(hù)社會(huì)秩序公平公正的職責(zé)。有學(xué)者預(yù)測，較之德國和日本，我國分配行政理論的適用范圍會(huì)有極大的擴(kuò)展。(30)

 

如果以分配行政的理念理解或塑造碳排放權(quán)，則可以厘清現(xiàn)有理論無法釋清的多主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。碳排放權(quán)存在的前提條件是碳排放總量控制。碳排放總量是自然科學(xué)概念，主要是指基于《巴黎氣候協(xié)定》所確立的升溫控制目標(biāo)(31)(在我國則是2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo))內(nèi)氣候環(huán)境所能容納的溫室氣體量(碳限值)，是環(huán)境總?cè)萘康囊徊糠?。這一數(shù)值可經(jīng)由科學(xué)技術(shù)予以量化，然后再由一系列碳排放法律制度予以確定，此構(gòu)成了碳排放權(quán)存在的基礎(chǔ)。碳總量控制下的碳排放配額，是特定主體碳排放權(quán)之載體。政府或者主管部門基于碳排放總量控制的目的，對列入目錄的重點(diǎn)排放企業(yè)分配了一定的碳排放額度。由于分配的額度具有一定的稀缺性，也使得碳排放權(quán)交易成為可能。國家在碳排放配額確定的前提下允許碳排放主體(或其他市場主體)間橫向交易碳排放額度，碳排放權(quán)交易市場亦由此而形成。可能有人認(rèn)為，分配行政的理念僅適合解釋碳排放額度的初始分配過程，后續(xù)的交易是純粹的市場行為，與行政機(jī)關(guān)的分配無關(guān)。實(shí)則不然，行政分配實(shí)則貫穿于碳排放權(quán)的確認(rèn)和碳排放權(quán)交易的全過程。以《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第四章“排放交易”的有關(guān)規(guī)定為例，包括如下一些方面的內(nèi)容：首先，現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易是通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行的。對碳配額的交易的確是交易主體的自主行為，但是交易平臺(tái)(支持碳排放權(quán)交易并記錄碳排放權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移或變化的過程)仍由行政機(jī)關(guān)設(shè)置，并由其監(jiān)管。其次，碳排放權(quán)的交易方式也應(yīng)采取符合“規(guī)定”的方式進(jìn)行，相對固定。例如，必須采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價(jià)等方式。再次，全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有關(guān)措施進(jìn)行市場引導(dǎo)和維護(hù)。最后，全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)應(yīng)為交易主體及時(shí)更新信息，還要與全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換。此外，碳排放核查和配額清繳工作亦是由作為行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境部門(包括生態(tài)環(huán)境部、省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門以及碳排放重點(diǎn)單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門)負(fù)責(zé)。核查和清繳的目的在于審查碳排放企業(yè)的碳排放報(bào)告和配額使用狀況，即碳排放權(quán)的排放額度及其作為交易產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化過程和交易情況。具體而言，清繳的碳排放量若大于核查的量，意味著碳排放企業(yè)的分配額度有盈余，可轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易；若清繳量的碳排放量小于核查的量，說明此時(shí)碳排放企業(yè)對其碳配額無法處分，需要向其他配額盈余的企業(yè)購買或購買國家核證自愿減排量。值得一提的是，有學(xué)者認(rèn)為配額清繳實(shí)際上是消滅行政合同法律關(guān)系。(32)在此，且不論初始配額的分配是否屬于行政合同關(guān)系，配額的清繳并不意味著合同中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的消滅。這是因?yàn)椋阂环矫?，配額的清繳是在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理之下進(jìn)行的；另一方面，配額核查和清繳的情況將直接決定碳配額最終分配結(jié)果(在操作實(shí)務(wù)中通過“事后分配”來實(shí)現(xiàn))和下一輪碳配額總量及分配配額的調(diào)整。從碳排放權(quán)主體及碳排放額度的確定到碳排放權(quán)的交易及其監(jiān)管，整個(gè)過程都有行政權(quán)力的滲透，涉及行政機(jī)關(guān)對碳排放權(quán)交易主體的利益分配與再分配。

 

綜上所述，碳排放權(quán)可視為行政機(jī)關(guān)對碳排放總量和強(qiáng)度進(jìn)行分配的產(chǎn)物，碳排放配額則是行政機(jī)關(guān)基于減少碳排放量的氣候治理需要分配給特定企業(yè)的有限碳資源(此即初始分配)，碳排放權(quán)交易則是行政分配碳額度的市場化。行政機(jī)關(guān)根據(jù)碳排放限值并利用市場機(jī)制對碳排放總量和碳排放強(qiáng)度進(jìn)行分配和再分配，能夠使碳排放總量的控制與調(diào)整更為便利和有效，后期碳排放權(quán)交易的進(jìn)行只要在碳排放量削減范圍內(nèi)即獲得認(rèn)可，如此實(shí)際上促進(jìn)了企業(yè)減少碳排放量和對碳排放總量的控制。

 

四、制度塑造：碳排放權(quán)的行政確認(rèn)性、權(quán)利性與義務(wù)性認(rèn)定

 

理論的創(chuàng)造是自由的，而平息理論爭議的最常見手段是立法。立法的意義并不在于確立唯一正確的解答，而在于最大程度地調(diào)和現(xiàn)實(shí)中的矛盾沖突。當(dāng)立法對現(xiàn)有爭議作出一錘定音的規(guī)定之后，學(xué)說之爭亦可暫趨平緩。正如法院判決以法律規(guī)范為前提，但法律規(guī)范永遠(yuǎn)只是許多可能產(chǎn)生的案件之依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)而已。因此，制定法不是現(xiàn)實(shí)性，只是法的可能性。(33)在早期，土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性之爭同樣掀起了論戰(zhàn)，債權(quán)論、物權(quán)論都能在各自體系內(nèi)自圓其說，而立法最后將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)。可以說，碳排放權(quán)法律屬性之認(rèn)定，不只在于解釋論而主要在于立法論。

 

(一)碳排放權(quán)的行政確認(rèn)性

 

碳排放權(quán)的生成與運(yùn)行有賴于自上而下的行政權(quán)力活動(dòng)，政府基于碳排放總量的控制而分配碳資源的權(quán)力決定了控排企業(yè)及其碳排放額度的分配結(jié)果，那么法律就需要對總量控制以及分配方式予以固定。這一分配過程實(shí)際上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對碳排放權(quán)交易企業(yè)(重點(diǎn)排放單位)資格、碳排放權(quán)及其碳配額之確認(rèn)，即碳排放權(quán)的生成邏輯基于行政確認(rèn)。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，除極少數(shù)地方政府規(guī)章將碳排放權(quán)定性為行政許可外，(34)絕大多數(shù)立法實(shí)際上都將之以確認(rèn)(或者確定)加以規(guī)定，或者說按行政確認(rèn)行為的性質(zhì)與特點(diǎn)做出相應(yīng)的制度安排與設(shè)計(jì)(包括“重點(diǎn)排放單位”名單的確定、碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配、配額的預(yù)分配與實(shí)際配額核定和最終確定等)。(35)雖然基于分配行政論行政機(jī)關(guān)既可通過行政許可方式也可通過行政確認(rèn)或者其他方式配置碳資源，但較之行政許可的定性而言，將碳排放權(quán)定性為行政確認(rèn)則具有更大的理論優(yōu)勢，不存在無法解釋的矛盾，也不存在實(shí)踐上的困擾。因此，有必要從法律制度上確立行政確認(rèn)方式，并統(tǒng)一對碳排放權(quán)的行政確認(rèn)屬性予以明確。

 

“所謂行政確認(rèn)，是指行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)，依職權(quán)或依當(dāng)事人的申請，對一定的法律事實(shí)、法律關(guān)系、權(quán)利、資格或法律地位等進(jìn)行確認(rèn)、甄別、證明等的行政行為。”(36)碳排放權(quán)的主體、碳排放權(quán)的內(nèi)容及載體(配額)都需經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)后方可形成或獲得，也才有可能進(jìn)入碳排放權(quán)的后續(xù)交易階段。就碳排放權(quán)之生成和碳排放權(quán)因交易而產(chǎn)生的變化狀況記錄來看，應(yīng)歸入行政主體的行政確認(rèn)行為。其理由主要在于：第一，行政確認(rèn)的主體是行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》及實(shí)踐中的操作，享有碳排放權(quán)的主體資格即“重點(diǎn)排放單位”統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部確定，而不論其是否申請。(37)這些“重點(diǎn)排放單位”的碳排放配額也是由生態(tài)環(huán)保部門確定。碳排放配額總量確定與分配方案，由生態(tài)環(huán)境部制定，各行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配方案則由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門制定。(38)第二，行政確認(rèn)的目的在于明確某種事實(shí)或狀態(tài)。碳排放權(quán)作為法律上尚不明朗的權(quán)利(或行為)，需要法律予以定性。第三，行政確認(rèn)的客體是需要行政主體予以確認(rèn)的法律事實(shí)、對象性質(zhì)、人的身份狀況、權(quán)利、資格等，需要由行政主體通過確認(rèn)才具有法律上的意義。碳排放權(quán)即是需要予以行政確認(rèn)的事項(xiàng)。在全球氣候變暖加劇和節(jié)能減排迫在眉睫的大背景之下，碳排放權(quán)有關(guān)問題逐漸獲得全世界和全社會(huì)重視。但在此之前，自然的碳排放權(quán)實(shí)已存在。作為全人類共有資源的大氣溫室氣體容量，任何生物體都享有自由排放的權(quán)利，可視為一種不受限制的自由權(quán)，正如呼吸權(quán)、飲水權(quán)等一樣。碳排放權(quán)術(shù)語的產(chǎn)生則源于碳交易制度，因碳交易制度的設(shè)立而生。“碳排放權(quán)的核心在于其可被交易、可產(chǎn)生收益的價(jià)值屬性。”(39)對此，行政機(jī)關(guān)只需予以承認(rèn)，而無須賦權(quán)，更不需解禁。賦權(quán)的內(nèi)涵在于，行政機(jī)關(guān)對相對人從事某種活動(dòng)授予其權(quán)利或資格，邏輯是“從無到有”；而解禁的內(nèi)涵在于在普遍禁止的基礎(chǔ)上允許從事某種特定活動(dòng)，邏輯是“從不能到能”。賦權(quán)與解禁都是行政許可性質(zhì)的解釋路徑。對于碳排放權(quán)，無須通過行政許可加以制度塑造，不必基于當(dāng)事人的申請由行政機(jī)關(guān)對未獲得某種權(quán)利或資格的請求進(jìn)行限制的解除，而只需要行政機(jī)關(guān)加以確認(rèn)即可。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的有關(guān)規(guī)定以及實(shí)務(wù)操作，碳排放權(quán)之生成并不是基于碳排放企業(yè)之申請，碳排放權(quán)本身也不是許可之前不具有或不得為之的權(quán)利。當(dāng)然，與行政許可只能依申請而產(chǎn)生不同，行政確認(rèn)既包括依申請的確認(rèn)，也包括依職權(quán)的確認(rèn)。(40)第四，行政確認(rèn)表現(xiàn)為羈束行政行為，具有“中立性”。碳排放權(quán)的生成即是如此。行政主體進(jìn)行行政確認(rèn)時(shí)只能嚴(yán)格按照法律法規(guī)(或規(guī)章)的規(guī)定和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行操作，根據(jù)確認(rèn)對象的客觀性狀態(tài)進(jìn)行中立的判斷、認(rèn)定、鑒定或證明。對當(dāng)事人是否有利，取決于確認(rèn)時(shí)原已存在的事實(shí)狀態(tài)或法律狀態(tài)。“行政確認(rèn)不直接對當(dāng)事人給予授益或者負(fù)擔(dān)，但相應(yīng)的事實(shí)狀態(tài)或法律狀態(tài)一旦得到肯定或否定，則必然對當(dāng)事人產(chǎn)生有利或不利的法律效果。”(41)而行政許可是種形成性行為，會(huì)變更原有法律關(guān)系，是一種授益性行政行為。第五，行政確認(rèn)體現(xiàn)在碳排放權(quán)及其交易狀況的全過程之中。除碳排放重點(diǎn)單位的確定外，碳排放額度的分配與發(fā)放、配額交易變化狀況的管理都具有明顯的行政確認(rèn)性。從現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與安排來看，在碳排放權(quán)交易的全過程管理中，生態(tài)環(huán)境部門按照“國家有關(guān)規(guī)定”通過碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)來“記錄”碳排放權(quán)及其配額的交易等信息，并作為判斷碳排放配額持有、變更和歸屬的依據(jù)。如，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第5條第2款規(guī)定：“全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)通過全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)，記錄碳排放配額的持有、變更、清繳、注銷等信息，并提供結(jié)算服務(wù)。全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)記錄的信息是判斷碳排放配額歸屬的最終依據(jù)。”《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》第21條第2款規(guī)定：“碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)記錄碳排放配額和核證減排量的簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)移、質(zhì)押、履約、抵銷、注銷和結(jié)轉(zhuǎn)等信息，作為判斷碳排放配額和核證減排量持有的依據(jù)。”《上海市碳排放管理試行辦法》第32條規(guī)定：“本市建立碳排放配額登記注冊系統(tǒng)，對碳排放配額實(shí)行統(tǒng)一登記。配額的取得、轉(zhuǎn)讓、變更、清繳、注銷等應(yīng)當(dāng)依法登記，并自登記日起生效。”

 

(二)碳排放權(quán)的權(quán)利性與義務(wù)性

 

對碳排放權(quán)的行政確認(rèn)屬于對權(quán)利(及其屬性)的確認(rèn)，其確認(rèn)事項(xiàng)主要包括兩個(gè)方面：一是確認(rèn)權(quán)利主體及資格和權(quán)利的屬性，二是確認(rèn)權(quán)利的內(nèi)容及客體。對碳排放權(quán)的持有人(即重點(diǎn)排放單位或企業(yè))而言，享有一定的權(quán)利(在一定范圍和程度上)，這種權(quán)利主要通過碳排放權(quán)的內(nèi)容及載體(或?qū)ο?方面得到體現(xiàn)。碳排放權(quán)是經(jīng)行政機(jī)關(guān)所確認(rèn)的權(quán)利，碳排放權(quán)的權(quán)利化即是對其特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)界定，表現(xiàn)為有限的交易權(quán)，這種交易權(quán)因碳排放配額的商品化和財(cái)產(chǎn)化及其轉(zhuǎn)讓而得到實(shí)現(xiàn)。在總量控制下，碳排放主體應(yīng)依法行使碳排放權(quán)，即只有其實(shí)際的碳減排放量大于其分配的額度(或者多余的配額)才可進(jìn)行交易，若實(shí)際的碳排放量小于配額而又沒有購買他人盈余的排放配額，則將可能面臨處罰或不利的后果。在交易階段中，參與交易的對象是碳排放企業(yè)盈余的碳配額，體現(xiàn)出了財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。可見，其權(quán)利性具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，且這種財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性體現(xiàn)在碳排放配額上。如《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(2020年修訂)第15條規(guī)定：“碳排放配額屬無形資產(chǎn)，其權(quán)屬通過省級(jí)注冊登記系統(tǒng)確認(rèn)。”正是由于碳排放權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性(具體體現(xiàn)為碳配額的財(cái)產(chǎn)性)，才決定了其可交易性。具體而言，碳排放權(quán)交易的特點(diǎn)表現(xiàn)如下：首先，碳排放權(quán)的交易具有期限性，主要表現(xiàn)為履約周期。重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向分配配額的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門清繳本履約期的碳排放配額。(42)其次，碳排放權(quán)的交易必須遵守特定的程序。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的規(guī)定，交易開始前，碳排放重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)在全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)開立賬戶，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)操作。若需要變更單位名稱以及碳排放配額等事項(xiàng)的，還需要報(bào)主管部門審核并向全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)申請變更登記。具體的碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行，可采協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價(jià)等方式。另外，碳排放重點(diǎn)單位還應(yīng)當(dāng)編制上一年度的碳排放報(bào)告，并接受主管部門的核查，再根據(jù)核查結(jié)果完成配額的清繳工作。這一系列碳排放權(quán)交易以及核查清繳等工作必須遵守法定的程序，按照規(guī)定程序履行。再次，碳排放權(quán)的交易具有強(qiáng)制性，碳排放重點(diǎn)單位必須履行。一方面，碳排放企業(yè)的履約義務(wù)已經(jīng)由《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等規(guī)定予以明確，屬于強(qiáng)制性義務(wù)，必須履行。另一方面，碳排放重點(diǎn)單位盈余的額度唯有通過交易才能體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。若無交易的轉(zhuǎn)化過程，權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性也無法體現(xiàn)，也更不能稱之為碳排放權(quán)交易。最后，碳排放權(quán)的交易受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。除了碳交易系統(tǒng)、登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)由行政機(jī)關(guān)設(shè)立并由其保障運(yùn)行之外，碳排放企業(yè)名錄由行政機(jī)關(guān)確定，核查清繳工作也由行政機(jī)關(guān)所主導(dǎo)。在碳排放重點(diǎn)單位虛報(bào)、瞞報(bào)排放報(bào)告，或者拒絕履行報(bào)告義務(wù)以及未能足額清繳配額時(shí)，行政機(jī)關(guān)將會(huì)施以行政處罰。

 

由碳排放權(quán)的交易特點(diǎn)亦可得出碳排放權(quán)在具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的同時(shí)，亦具有一定的義務(wù)性。這些義務(wù)性主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是必須履行碳排放報(bào)告(溫室氣體排放報(bào)告)義務(wù)(且應(yīng)保證實(shí)際碳減排量大于或等于碳配額)；二是必須履行清繳義務(wù)(“足額清繳”)，如果其碳排放配額不足以履行清繳義務(wù)的，則應(yīng)購買相應(yīng)的碳排放配額用于清繳；三是負(fù)有受監(jiān)管的義務(wù)(包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算以及溫室氣體排放報(bào)告與核查等活動(dòng)的監(jiān)管)，如《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》就明確要求：“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)控制溫室氣體排放，報(bào)告碳排放數(shù)據(jù)，清繳碳排放配額，公開交易及相關(guān)活動(dòng)信息，并接受生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。”(43)可見，碳排放權(quán)具有權(quán)利與義務(wù)的復(fù)合特性。

 

概而言之，碳排放權(quán)及其交易是一個(gè)公私法共同規(guī)制的問題。在公法領(lǐng)域，碳排放權(quán)經(jīng)由行政確認(rèn)而產(chǎn)生，在公私法交叉領(lǐng)域，碳排放權(quán)具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性。對于碳排放權(quán)持有者而言，其特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)因其配額的持有和交易而形成碳資產(chǎn)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí)又受到一定義務(wù)的限制與約束。這種對碳排放權(quán)的法律多重性質(zhì)的界定與明確，將有助碳排放權(quán)交易市場的長遠(yuǎn)發(fā)展與制度完善。基于分配行政理論以行政確認(rèn)制度塑造碳排放權(quán)及屬性，既符合現(xiàn)有規(guī)定和實(shí)踐要求也符合理論預(yù)設(shè)，并使碳排放權(quán)交易具有了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

 

結(jié)語

 

分配行政論，既是關(guān)于碳排放權(quán)現(xiàn)象的一種有益的解釋方法，也是有利于實(shí)踐的指導(dǎo)方法。碳排放權(quán)生成可以通過分配行政理論得到充分的闡釋，碳排放權(quán)的交易也可在分配行政理論的指導(dǎo)下逐步完善。一方面，作為平衡多方利益的主體，行政機(jī)關(guān)在碳排放權(quán)確定及額度分配之時(shí)，不可只拘泥于縱向關(guān)系的視角，還必須考量碳排放權(quán)及其碳排放額分配與所涉主體的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將靜態(tài)的權(quán)利與動(dòng)態(tài)的交易過程和監(jiān)管過程相結(jié)合。在碳排放配額的發(fā)放上，應(yīng)改變之前自上而下、公私益對立的分配模式，根據(jù)碳排放企業(yè)的具體情況來審視分配方案，同時(shí)也要考量、協(xié)調(diào)除行政相對人之外的多元主體的利益，例如第三人、非控排企業(yè)等，滿足不同主體對碳排放配額的需求。另一方面，碳排放權(quán)市場的運(yùn)行具有多階性與連續(xù)性，因而需要?jiǎng)討B(tài)地調(diào)整并形成多元共識(shí)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)逐步擴(kuò)大碳排放市場主體和市場交易品種的范圍，保證程序公正，落實(shí)公民參與制度，并構(gòu)建公平公正透明的碳排放權(quán)交易機(jī)制，盡可能保障行政相對人及第三人的參與權(quán)，使決策程序更為民主、公開，從而通過有效的市場機(jī)制推動(dòng)碳交易市場的穩(wěn)健運(yùn)行并最終服務(wù)于碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

 

來源：《行政法學(xué)研究》(京)2024年第1期 第96-110頁