巴庫氣候大會：中國推動氣候資金公正合理分配

隨著氣候變化帶來的挑戰(zhàn)日益嚴峻，氣候資金問題已成為國際氣候談判中的核心議題之一。在阿塞拜疆巴庫舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（COP29）上，氣候資金的新集體量化目標（NCQG）成為全球關(guān)注的焦點。這一目標的設(shè)立旨在響應(yīng)全球氣候行動，通過籌集資金支持發(fā)展中國家實施減緩和適應(yīng)氣候變化的措施。然而，盡管資金目標在數(shù)值上有所增加，但其規(guī)模和執(zhí)行路徑卻引發(fā)廣泛爭議，尤其是在氣候資金的公平分配和責任分擔問題上，發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的分歧仍然十分明顯。 

 

一、新氣候資金目標的爭議點

 

在這場錯綜復雜的國際談判中，中國發(fā)揮了重要的領(lǐng)導作用，始終強調(diào)氣候資金必須遵循公平、透明和負責任的原則。中國代表團指出，資金目標必須要在《巴黎協(xié)定》第9條的指導下，不僅應(yīng)關(guān)注數(shù)量，更應(yīng)注重質(zhì)量和公平性，特別是在如何確保資金流向最需要的地區(qū)和領(lǐng)域方面，提出了具體可行的建議。中國的立場不僅幫助平衡了發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的利益，還對全球氣候資金目標的設(shè)定產(chǎn)生了積極影響。本文將深入探討中國如何在此次大會上引領(lǐng)氣候資金的公正公平分配，并分析這一目標為何飽受爭議，特別是在資金需求、責任分配以及氣候正義等關(guān)鍵問題上的分歧點。

 

（一）目標與需求之間的差距         

 

1.發(fā)展中國家的氣候資金需求遠超設(shè)定目標

 

根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）及相關(guān)機構(gòu)的報告，發(fā)展中國家為履行其國家自主貢獻（NDCs）所需的資金，在2030年前每年預(yù)計高達4550億至5840億美元，其中，適應(yīng)氣候變化的資金占據(jù)了相當大的比例，約為2150億至3870億美元。相比之下，NCQG中由發(fā)達國家?guī)ь^籌集的3000億美元資金目標顯然遠不能滿足這些國家的實際需求。對于發(fā)展中國家來說，3000億美元的目標不僅顯得杯水車薪，甚至被視為一種“象征性的承諾”，無法有效應(yīng)對日益嚴峻的氣候變化挑戰(zhàn)。

 

2.中方對公平分配與資金保障所做的努力

 

在此背景下，中國提出的氣候資金方案始終強調(diào)“共同但有區(qū)別的責任”（CBDR）原則。中國代表團指出，氣候資金應(yīng)基于《巴黎協(xié)定》第9條明確規(guī)定的發(fā)達國家出資義務(wù)，尤其是在適應(yīng)氣候變化資金的分配問題上，得到了發(fā)展中國家的廣泛支持。中國明確提出，氣候資金應(yīng)惠及所有發(fā)展中國家，特別是要照顧小島嶼國家和最不發(fā)達國家的資金需求。中方主張，全球氣候資金應(yīng)以公平的方式進行分配，確保資源集中用于支持氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償，而不僅僅集中在減緩領(lǐng)域。

 

（二）責任分擔分歧

 

氣候資金目標的設(shè)定，反映了全球氣候行動中的公平問題。特別是，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在資金責任上的劃分，一直是氣候談判的核心爭議點。

 

1. 發(fā)展中國家的訴求：明確責任與公平分擔

 

在COP29之前，發(fā)展中國家已明確提出，氣候資金目標的設(shè)定應(yīng)清楚區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的責任，尤其是在資金提供和分配方面。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的規(guī)定，發(fā)達國家應(yīng)承擔起提供氣候資金的主要責任。發(fā)展中國家要求，至少每年應(yīng)提供1.3萬億美元的氣候資金，其中6000億美元應(yīng)為公共資金，這一數(shù)字是基于各國歷史責任和公平份額的計算結(jié)果。然而，新的目標并未明確發(fā)達國家的資金提供責任，導致發(fā)展中國家對目標的實現(xiàn)充滿疑慮。

 

2. 發(fā)達國家的立場：逃避責任與“全球共同努力”

 

發(fā)達國家特別是美國，一直強調(diào)氣候資金應(yīng)以“全球共同努力”為基礎(chǔ)，主張依賴私營部門和多邊開發(fā)銀行（MDBs）來補充資金來源，避免直接承擔過多的公共資金責任。這種態(tài)度引發(fā)了發(fā)展中國家的強烈反應(yīng)，認為這不僅是對氣候資金公平性的漠視，也是對《巴黎協(xié)定》所規(guī)定責任的逃避。中國代表團在大會上堅決主張，氣候資金必須落實發(fā)達國家的責任，特別是在公共資金方面。

 

3.責任分擔的公平與可行性討論

 

中國強調(diào)，氣候資金的公平性不僅體現(xiàn)在資金總量上，更體現(xiàn)在如何根據(jù)各國的責任和能力來合理分配資金。中國指出，氣候資金目標應(yīng)當遵循《巴黎協(xié)定》的原則，特別是CBDR原則，確保發(fā)達國家根據(jù)其歷史排放和經(jīng)濟能力承擔更大的資金責任，而發(fā)展中國家則根據(jù)各自的能力和實際需要，自愿提供資金支持。 

 

二、中國在氣候資金中的引領(lǐng)作用

 

在COP29上，中國不僅代表發(fā)展中國家維護了氣候資金公平，也在全球氣候資金的制定中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國的引領(lǐng)作用體現(xiàn)在以下三個方面。 

 

（一）提出明確的資金目標與責任劃分

 

中國明確提出，氣候資金目標應(yīng)根據(jù)全球氣候變化的實際需求來設(shè)定，不能簡單依靠“動員”資金來填補資金缺口。中國主張，按照《巴黎協(xié)定》第9條的規(guī)定，發(fā)達國家應(yīng)當提供主要的資金支持。中國還強調(diào)，氣候資金的優(yōu)先方向應(yīng)當是氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償，以確保脆弱地區(qū)和國家能夠得到足夠的支持。

 

（二）強調(diào)氣候資金的透明度和可追溯性

 

中國提出，氣候資金的透明度和可追溯性應(yīng)成為氣候資金目標設(shè)定的關(guān)鍵原則。中國建議，應(yīng)加強氣候資金流向和使用的監(jiān)督，確保資金有效地用于應(yīng)對氣候變化，并且確保資金使用過程中的公正性和透明度。這一提議不僅有助于增進南北雙方互信，也能增強氣候資金的實際效果。

 

（三）促進全球氣候治理的公平性

 

中國的領(lǐng)導作用不僅體現(xiàn)在資金目標的設(shè)定上，更體現(xiàn)在推動全球氣候治理的公平性上。在COP29上，中國通過一系列務(wù)實的提案，推動了全球氣候行動中關(guān)于公平、責任和可持續(xù)的議題，特別是在應(yīng)對氣候變化的損失與損害、加強氣候資金保障等方面，始終秉持著公平和共贏的原則，促進各方達成共識。 

 

三、談判回顧：過程爭議與最終成果

 

（一）談判過程與爭議

 

NCQG的最終決定是在一場復雜的博弈中誕生的，這個過程涉及多輪技術(shù)磋商和政治談判。在談判的第一周，技術(shù)性討論陷入停滯，初期因意見分歧嚴重，幾乎未開展任何實質(zhì)性的技術(shù)討論。到了談判的第二周，展開了部長級磋商與密集的外交活動，由埃及和澳大利亞的部長共同主持，重點討論目標金額、資金結(jié)構(gòu)和貢獻者等核心問題。盡管進行了多輪穿梭談判，但最終文本仍未能滿足發(fā)展中國家的主要訴求。

 

11月24日凌晨，一份妥協(xié)性質(zhì)的文本在未允許任何國家提出反對意見的情況下被強行通過。印度、古巴和玻利維亞等國隨即表示強烈不滿，譴責這一過程“缺乏透明度”，并違反了聯(lián)合國氣候談判的共識原則。

 

（二）新資金目標的問題

 

近年來，圍繞氣候資金的國際談判雖然取得了一定進展，但也暴露出諸多矛盾和分歧。最新的決議雖然提出了雄心勃勃的目標框架，但在核心責任、審查機制以及多邊合作的實踐上仍存在明顯的缺陷。這些問題不僅直接影響著氣候資金目標的實現(xiàn)，也對全球氣候治理體系的公正性與有效性提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

 

決議采用了隱去動詞的方式，這在一定程度上為各方形成共識提供了基礎(chǔ)，但同時也加深了南北之間的矛盾。決定呼吁各方共同努力，通過公共和私營領(lǐng)域的所有來源，為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候行動擴大融資規(guī)模，到2035年每年至少達到1.3萬億美元，并由發(fā)達國家主導，確保到2035年每年為發(fā)展中國家氣候行動（籌集）至少3000億美元。同時，關(guān)于這些資金的出資責任也沒有特別說明，這種刻意的模糊被許多發(fā)展中國家解讀為發(fā)達國家規(guī)避其歷史責任的一種方式。

 

此外，協(xié)議的通過方式也引發(fā)了各方對多邊合作機制的擔憂。部分發(fā)展中國家認為，決議在未充分考慮其關(guān)切的情況下被強行通過，不僅破壞了談判進程的透明性和包容性，也是對多邊主義原則的嚴重背離。這種做法削弱了談判各方之間的信任，為未來國際氣候合作的有效性埋下了隱患。要推動全球氣候治理目標的實現(xiàn)，多邊合作精神必須得到切實維護，確保所有國家能夠在平等和信任的基礎(chǔ)上共同應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)。

 

（三）地緣政治影響：特朗普再次當選的陰影

 

在大會前夕，美國政壇的劇烈變化——特朗普再次當選總統(tǒng)，給氣候談判帶來了不確定性。特朗普在首個任期內(nèi)退出《巴黎協(xié)定》的舉動仍讓全球記憶猶新，他的再度當選令外界普遍擔憂美國是否會再次削弱國際社會在氣候治理上的努力。在此次談判中，美國代表團堅持拒絕接受強制性資金目標，并主張主要依賴多邊開發(fā)銀行和私營部門的貢獻。這一立場直接導致了資金目標雄心的下降，也使得發(fā)達國家的歷史責任問題被淡化。 

 

四、展望

 

盡管氣候資金新的集體量化目標被有些發(fā)展中國家解讀為“低于預(yù)期”，但其設(shè)定無疑標志著全球氣候資金向前邁出了重要的一步。正如自然資源保護協(xié)會（NRDC）總裁馬尼什·巴普納所言，3000億美元的承諾僅僅是一個起點，未來若要真正應(yīng)對氣候危機，資金的規(guī)模和質(zhì)量都需要大幅提升。這一目標的設(shè)定，雖然未能滿足各方期望，尤其是在滿足發(fā)展中國家的資金需求方面，但它為未來十年氣候資金的增加和全球氣候治理的深化提供了契機。

 

對于發(fā)展中國家來說，氣候資金不僅是應(yīng)對氣候變化的必要條件，更是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。各國代表一致呼吁，未來的氣候資金機制必須以公平為核心，充分考慮全球南北方的不同需求，并確保發(fā)達國家履行其在氣候變化應(yīng)對中應(yīng)承擔的歷史責任。氣候資金的公平性不僅關(guān)乎氣候目標的實現(xiàn)，更關(guān)乎全球多邊合作的未來走向。如果全球氣候資金機制不能在公平和透明的基礎(chǔ)上構(gòu)建，氣候行動的成效將大打折扣，全球氣候治理的可持續(xù)性也將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

 

COP29的成果，無論是作為氣候資金的里程碑，還是作為艱難妥協(xié)的產(chǎn)物，都為未來氣候行動奠定了基礎(chǔ)。全球社會是否能夠迎難而上，真正兌現(xiàn)承諾，將決定我們在應(yīng)對氣候變化的道路上能走多遠。氣候資金目標的設(shè)定，雖取得了一定進展，但實際執(zhí)行仍面臨巨大挑戰(zhàn)。在接下來的談判和行動中，氣候資金的公平性、透明度以及高效使用，仍然是決定氣候行動能否成功的關(guān)鍵。

 

在此背景下，中國在COP29中的引領(lǐng)作用顯得尤為重要。中國不僅明確提出氣候資金目標應(yīng)遵循公平與責任原則，還呼吁全球氣候資金的提供和分配應(yīng)按照《巴黎協(xié)定》的框架，特別是第9條規(guī)定的發(fā)達國家責任進行。中國將繼續(xù)在氣候資金領(lǐng)域發(fā)揮積極的領(lǐng)導作用，推動全球氣候治理朝著更加公正、平衡和可持續(xù)的方向發(fā)展。通過落實發(fā)達國家的歷史責任，確保氣候資金能夠真正惠及全球最脆弱的國家和地區(qū)，全球氣候行動才能取得實質(zhì)性進展。

 

中國的立場表明，氣候資金不僅是一個技術(shù)性議題，它本質(zhì)上是一個關(guān)乎全球公平、責任與發(fā)展機遇的政治性議題。在未來的氣候談判中，中國將繼續(xù)堅定不移地維護《巴黎協(xié)定》的目標和原則，推動氣候資金機制更加公平地運行，確保氣候資金真正用于支持發(fā)展中國家的氣候行動，特別是那些最需要幫助的國家和地區(qū)。只有通過全球范圍內(nèi)的公平合作，我們才能為應(yīng)對氣候變化提供持久的資金保障，并實現(xiàn)全球氣候目標的全面達成。

 

作者：馮超，中國氣候代表團成員，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》資金議題核心談判代表（2016年至今）

 

 本文來源于《世界環(huán)境》2024.06期封面故事欄目