加拿大突然取消碳市場被起訴，對中國碳市場建設帶來哪些啟示？

為應對氣候變化，全球許多國家和地區(qū)都嘗試建立碳市場，利用市場機制推動減排。加拿大安大略省也曾雄心勃勃地啟動了碳交易市場——總量控制與交易計劃，設定排放上限，允許交易碳配額和碳信用，從而激勵減排和低碳技術(shù)投資。但不久后，安大略省又突然取消了其碳交易計劃，并引發(fā)了一系列問題，其中的經(jīng)驗和教訓值得我們思考。

 

曇花一現(xiàn)的安大略省碳交易計劃

 

安大略省于2017年正式實施總量控制與交易計劃，并于2018年與加利福尼亞州和魁北克省成功建立了三地互聯(lián)的區(qū)域碳市場。

 

但好景不長，2018年6月，安大略省政府換屆，新上任的進步保守黨政府以降低企業(yè)成本和居民家庭開支為由，迅速取消了這一計劃。這不僅讓參與碳市場的企業(yè)措手不及，也導致加州和魁北克省切斷了與安大略省的碳市場鏈接，防止來自安大略省碳配額的拋售。

 

安大略省政府取消碳市場引發(fā)了一系列法律糾紛，其中最引人注目的是美國科氏工業(yè)集團（簡稱科氏工業(yè)）及其子公司科氏供應和貿(mào)易公司（簡稱KS&T）對加拿大政府提出的國際投資仲裁案（簡稱科氏案）。

 

科氏工業(yè)設立的美國子公司KS&T在安大略省碳市場注冊為“市場參與者”（Market Participant）并參與碳交易。在安大略省、魁北克省與加州三地碳市場互聯(lián)的情況下，KS&T多次從安大略省單獨拍賣會及聯(lián)合拍賣會上競買配額并轉(zhuǎn)移至其加州碳賬戶進行交易。安大略省政府單方面宣布取消碳市場后，加州和魁北克省在第一時間切斷了與安大略省的碳市場聯(lián)通，這導致KS&T競買的碳配額變得一文不值，遭受了巨額經(jīng)濟損失。

 

在安大略省政府禁止碳市場運營的幾個月后，安大略省議會又出臺了《取消法案》，既規(guī)定“市場參與者”們不會因碳市場取消獲得政府補償，又明確禁止任何人因為碳市場的取消起訴政府?？剖蟿e無選擇，向加拿大聯(lián)邦政府提起了國際投資仲裁，最后仍以失敗告終。

 

科氏案帶給我們的反思

 

科氏案為我國碳市場建設提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓，筆者總結(jié)為以下五點：

 

一是保障政策的透明度和穩(wěn)定性?？剖习府a(chǎn)生的直接原因是安大略省政府的“政策急轉(zhuǎn)彎”。安大略省取消碳市場的行為具有臨時性和不可預測性，不僅給部分參與者帶來了巨大損失，打擊了民間社會的減排積極性，更損害了政府的公信力，降低了自身的投資環(huán)境評價。對我國碳市場建設而言，確保政策穩(wěn)定性是法治政府建設的應有之義，這需要在法律層面加強對碳市場規(guī)則的保障，使其具有可預測性和長期性，保護參與者的信賴利益。在法律和政策的調(diào)整過程中，應當保障公眾參與，回應社會關(guān)切，提高政策透明度，增強公眾對碳市場政策的響應和支持。

 

二是明確碳資產(chǎn)的法律性質(zhì)?？剖习钢?，碳配額及其交易行為的法律性質(zhì)成為爭議焦點。在我國，碳資產(chǎn)的法律性質(zhì)同樣并未明確。法律性質(zhì)直接影響到配額的分配、配額和碳信用的買賣和擔保等法律關(guān)系的認定，亟須通過法律予以明確。此外，我國碳市場目前立法層級較低，覆蓋范圍不足。全國碳排放權(quán)交易市場的最高規(guī)范是國務院發(fā)布的行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，全國溫室氣體自愿減排市場的最高規(guī)范為生態(tài)環(huán)境部出臺的部門規(guī)章《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，兩者都缺乏更高層級的法律支持。而地方碳市場的法律基礎(chǔ)則更為薄弱?？傮w而言，碳市場建設主要依賴政策，法律基礎(chǔ)尚顯不足，需要在碳市場建設經(jīng)驗更加成熟時，完成政策向法律的整體轉(zhuǎn)化，提供更堅實的法治保障。

 

三是建立健全碳交易糾紛解決機制。從程序角度講，科氏之所以要選擇耗時更久、代價更高的國際投資仲裁，是因為安大略省《取消法案》禁止任何人因碳市場取消而起訴政府，限制了國內(nèi)訴訟的途徑。與安大略省取締碳市場不同，我國的目標是要繼續(xù)穩(wěn)步推進碳市場建設，有效的碳市場糾紛解決機制必不可少。碳交易市場涉及眾多主體，包括交易方、登記方、交易機構(gòu)和第三方核查機構(gòu)，各方之間的法律關(guān)系錯綜復雜。這導致碳市場的糾紛類型多樣，除了因碳市場取消引發(fā)的爭議，未來中國碳市場還可能面臨稅收分擔、場外交易的實際履行、碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新及交易機構(gòu)的責任等問題，這些問題往往具有高度的專業(yè)性和較大的知識跨度。因此，碳市場的糾紛解決，一方面應在完善法律基礎(chǔ)的同時，以權(quán)威典型案例指導實踐；另一方面需不斷構(gòu)建完善的司法協(xié)同機制，確保參與者能夠通過有效的途徑解決糾紛，維護自身權(quán)益。

 

四是理性設計碳減排成本分擔機制。安大略省碳市場失敗的原因之一，是減排政策被視為加重了企業(yè)和消費者的負擔。平衡不同時期減排的成本與收益，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏的關(guān)鍵。我國在設計減排成本分擔機制時，應充分考慮各方的承受能力，對不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)、不同群體的減排成本進行深入研究，在減排過程中盡量實現(xiàn)不同地區(qū)和人群之間成本的公平分擔，增強碳定價政策的公眾接受度，避免激進的減排政策損害經(jīng)濟發(fā)展，進而影響社會對減排政策的支持。對此，一方面應當關(guān)注碳價波動對社會經(jīng)濟的影響，建立相應的緩沖機制；另一方面，在碳配額分配陸續(xù)從免費分配轉(zhuǎn)為有償競價的過程中，合理使用配額發(fā)放收入，將有關(guān)資金應用于減排成本的分擔。

 

五是加強國際合作和經(jīng)驗借鑒?？剖习敢蔡嵝盐覀儯瑖H碳市場互聯(lián)互通存在諸多挑戰(zhàn)，需要加強國際合作，避免因某一方的政策調(diào)整對其他國家和地區(qū)產(chǎn)生負面影響。安大略省是在履約期的中期突然宣布取消碳市場的，無視了其“履約期結(jié)束時平穩(wěn)退出該計劃”的法律承諾，違反了其與加州簽訂的國際協(xié)議及與魁北克省簽訂的省級協(xié)議。COP29就《巴黎協(xié)定》第六條下的國際碳市場達成了積極成果，我國今后在參與國際碳市場治理時，一方面需借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗教訓，不斷完善自身的碳市場體系；另一方面，在與其他國家或地區(qū)建立碳市場聯(lián)系時，更需謹慎評估，以協(xié)調(diào)和互惠為前提，在法律和規(guī)則上尋求共識，在國際合作協(xié)議中規(guī)定退出聯(lián)合市場時的強制性事前通知期限，并就單方毀約退出聯(lián)合市場的處理做出規(guī)定。

 

作者單位：北京綠色交易所有限公司風險控制部