立法升級助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)

自5月1日起，我國《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）開始施行，這意味著我國雙碳領(lǐng)域法制建設(shè)邁上新臺階，開啟新局面。

 

近年來，多地夏天越來越熱，個別地區(qū)突破歷史極寒；暴雨暴雪輪番轟炸，凍雨冰雹橫行一時……日益頻繁的極端天氣背后，是全球氣候變暖這一罪魁禍?zhǔn)住Ｍㄟ^減少溫室氣體排放降低溫室效應(yīng)來減緩氣候變暖，是應(yīng)對氣候變化的主要方式，關(guān)乎全人類共同命運(yùn)。2020年9月，我國在第七十五屆聯(lián)合國大會上宣布力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，為我國積極應(yīng)對氣候變化確立了“雙碳”目標(biāo)。

 

碳排放權(quán)交易是通過市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的重要制度，其基本原理是在確定年度溫室氣體排放總量的前提下，為每個負(fù)有減排義務(wù)的排放單位分配具有一定期限的碳排放額度，排放單位如減少排放，可把結(jié)余額度進(jìn)行出售，以有償方式轉(zhuǎn)讓給其他單位。由此，碳排放配額成為一種可交易“資產(chǎn)”，各排放單位都有了加強(qiáng)減排的激勵——省下的額度可賣錢，額度不夠得花錢。對國家來說，既可通過總量控制確保碳減排戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又允許有擴(kuò)大排放需求的企業(yè)通過購買額度解決問題，避免死守指標(biāo)的僵化，并可通過配額的確定和發(fā)放對不同行業(yè)和企業(yè)施加影響，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，可謂一舉多得，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的重要政策工具。

 

正因如此，我國對碳排放權(quán)交易高度重視，大力推行。從2011年10月起，即在北京、上海、廣東等地啟動地方碳排放權(quán)交易市場試點(diǎn)。2017年12月啟動全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場正式上線交易，成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場。截至2023年年底，該市場已納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計(jì)成交量約4.4億噸，成交額約249億元，制度效果初步顯現(xiàn)。

 

碳排放權(quán)交易的原理雖然簡單，但實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行并不容易。無論是交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，還是交易的具體產(chǎn)品和參與主體，抑或碳排放配額的總量和分配方案等，都是既復(fù)雜又專業(yè)的問題，涉及利益重大，牽涉因素眾多，并且高度依賴相應(yīng)注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行和高效服務(wù)，必須有公正透明、科學(xué)專業(yè)、系統(tǒng)完備的制度體系予以保障。對此，國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部以及相關(guān)試點(diǎn)地方政府先后頒發(fā)相應(yīng)規(guī)章和政策文件，為實(shí)踐開展提供了制度支持。

 

不過，規(guī)章和政策文件立法位階較低，權(quán)威性不足，內(nèi)容不盡全面，責(zé)任力度有限，在構(gòu)建監(jiān)管體系、規(guī)范交易活動、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等方面難以充分滿足實(shí)踐需要，不利于市場規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展。近年來，各地曝出多起碳排放數(shù)據(jù)造假案例，篡改偽造報告、提供虛假樣品、結(jié)論失真失實(shí)等問題突出，這同規(guī)則不細(xì)、責(zé)任不嚴(yán)、技術(shù)落后、監(jiān)管不全密切相關(guān)，制度建設(shè)亟須加強(qiáng)。

 

在此背景下，《條例》作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，把我國碳排放權(quán)交易管理立法提高了一個層級，具有里程碑意義。《條例》規(guī)定了碳市場建設(shè)的指導(dǎo)原則，確立多部門協(xié)作的監(jiān)管體制，對重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的義務(wù)和職能作出細(xì)化規(guī)定，并且針對各方主體設(shè)置了嚴(yán)格責(zé)任，創(chuàng)新了核減碳排放配額、信用懲戒等責(zé)任形式，構(gòu)建起全方位的監(jiān)管體系，為碳排放權(quán)交易的規(guī)范實(shí)施和健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。

 

在此基礎(chǔ)上，今年4月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會等11部門還聯(lián)合印發(fā)了《碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，其中提出到2025年，制修訂不少于1000項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要行業(yè)碳核算核查實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋，重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)品能耗能效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)穩(wěn)步提升。這就為進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)管碳排放相關(guān)活動，確保相關(guān)規(guī)則扎實(shí)落地創(chuàng)造了技術(shù)條件。相信在《條例》和相關(guān)指南的協(xié)同作用下，我國碳排放權(quán)交易市場將迎來良好契機(jī)，“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施亦將如虎添翼，快步發(fā)展。

 

作者：鞏固，北京大學(xué)法學(xué)院研究員，北京大學(xué)碳中和研究院雙聘研究員