分析片區(qū)開發(fā)PPP模式內(nèi)各方角色扮演

2014年9月23日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號），通知中首次提到利用政府和社會資本合作模式（即Public-PrivatePartnership，簡稱PPP）進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變。

國務(wù)院于2014年11月16日下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），財(cái)政部于2014年11月29日下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號），國家發(fā)展和改革委員會于2014年12月2日下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），分別對利用PPP模式吸引社會資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的新型合作模式提出了政策指導(dǎo)意見。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

PPP模式對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的相關(guān)參與方在城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。城市片區(qū)開發(fā)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式中對整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高的一種綜合模式，在城市片區(qū)開發(fā)中施行PPP模式對于相關(guān)參與各方均具有重要的價(jià)值。

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本文以目前全國各地已開展或正在洽商的PPP片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目作為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合我們在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行的城鎮(zhèn)化片區(qū)開發(fā)中各方的角色進(jìn)行簡要分析與介紹，以求拋磚引玉。

片區(qū)開發(fā)及PPP模式

片區(qū)開發(fā)，我們理解為：城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的參與方在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)與開發(fā)?，F(xiàn)階段全國范圍內(nèi)的片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目方興未艾，除本文后續(xù)將分別闡述的中信地產(chǎn)汕頭濠江濱海新城項(xiàng)目、五礦信托沈撫新城項(xiàng)目外，其他一大批片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目正在洽商過程中，如2014年8月，重慶市將釣魚嘴南部片區(qū)土地整治項(xiàng)目作為片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)，長沙市長沙縣于2014年12月一次性推出了8個(gè)片區(qū)開發(fā)的PPP合作項(xiàng)目試點(diǎn)。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

片區(qū)開發(fā)作為整體性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式，其涵蓋的范圍廣，相關(guān)參與方多，亦需要相關(guān)參與方具備較強(qiáng)的合作能力。 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

鑒于上述片區(qū)開發(fā)的特征，片區(qū)開發(fā)對資金需求量大，開發(fā)運(yùn)營周期長，涉及領(lǐng)域廣（包括土地一級開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等多方面的工作，國發(fā)〔2014〕60號也對除土地一級開發(fā)外的上述其他幾個(gè)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行PPP模式的合作提供了指導(dǎo)意見），單獨(dú)由政府或政府平臺公司完成難免會出現(xiàn)資金缺口，進(jìn)而導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)進(jìn)程停滯并影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度。而單獨(dú)由社會資本方進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營管理，則對社會資本方的開發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通不暢對項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。此外由于片區(qū)開發(fā)涉及公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的限制，單獨(dú)由社會資本方完成亦不具有法律規(guī)制范圍內(nèi)的可操作性。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

在片區(qū)開發(fā)中使用PPP模式，可發(fā)揮政府方與社會資本方的各自優(yōu)勢。一般由政府方與社會資本方合作設(shè)立項(xiàng)目單位（以下簡稱項(xiàng)目單位），由項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的主要工作，政府提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見，亦可作為公共服務(wù)的提供方為項(xiàng)目單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。而社會資本方則可有效利用其資金方面的優(yōu)勢或項(xiàng)目經(jīng)營管理方面的優(yōu)勢參與片區(qū)開發(fā)，并按談定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報(bào)與收益；同時(shí)，亦可根據(jù)不同片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況引入其他參與方共同作為項(xiàng)目單位的合作方完成項(xiàng)目，以保證片區(qū)開發(fā)的進(jìn)度與質(zhì)量。

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