一、熱點關注
丘開浪（財務類 廈門市大學資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價有限責任公司）：存量公共資產(chǎn)采用 PPP 模式時，如何在項
目采購階段利用存量資產(chǎn)評估報告進行交易定價？若未開 展存量資產(chǎn)評估，將存在哪些影響？
二、交流實錄
丘開浪（財務類 廈門市大學資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價有限責任公司）：PPP 存量項目，不論其構成內(nèi)容是在建工程，還是固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，抑或是資產(chǎn)組，也不論是資
產(chǎn)所有權的轉讓，還是資產(chǎn)經(jīng)營權的轉讓，只要是涉及國有資產(chǎn)的轉讓，根據(jù)《資產(chǎn)評估法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》以及《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的有關規(guī)定，就屬于法定評估事項。若未開展存量資產(chǎn)評估，至少有三個方面的影響。一是屬于“應當委托評估機構進行法定評估而未委托的”情形， 應承擔相應的法律責任（詳見《資產(chǎn)評估法》第五十一條的規(guī)定）；二是無法開展物有所值定量評價；三是無法公允確定進場交易的掛牌價。
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模式過程中，政府將存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）轉讓給社會資本的同時，雙方通過合同對存量公共資產(chǎn)的使用、運營及績效付費進行約定（對于社會資本而言，相當于取得了一項合同權益）。因此，存量公共資產(chǎn)采用 PPP 模式的評估對象，是存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）與合同權益的組合。當然，如果政府以擬轉讓的存量資產(chǎn)標的為基礎成立項目法人，把項目法人的股權轉讓給社會資本或項目公司， 則評估對象是股東權益。那么，僅將存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）作為評估對象是否可行？社會資本受讓存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）之后，這些公共資產(chǎn)的使用、收益及處分受PPP 項目合同制約，社會資本并不完全“控制”這些公共資產(chǎn)的使用、收益和處分方式。如果僅將存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）作為評估對象，將導致資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）轉讓價格的形成過程與公共資產(chǎn)運營單價（或績效付費）的形成過程相脫節(jié)。因此，PPP 存量項目的評估對象通常是存量公共資產(chǎn)所有權（或經(jīng)營權）與合同權益的組合或股權。相應地，在 PPP 存量項目中，政府宜先對存量項目轉為 PPP 模式的條件（比如合作期限、運營單價等）進行初步設定，并將這些設定條件作為評估對象中合同權益的構成內(nèi)容在評估委托合同中進行明確。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
最后，存量公共資產(chǎn)采用 PPP 模式時，如何在項目采購
階段利用存量資產(chǎn)評估報告進行交易定價？關于這一問題， 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
個人認為，還涉及到存量資產(chǎn)進場交易與公開選擇社會資本是否合并的問題。存量 PPP 交易標的不論是資產(chǎn)所有權、資產(chǎn)經(jīng)營權還是股權，其進場交易安排應與公開選擇社會資本的過程相融合。如果在政府通過競爭方式公開采購社會資本之后才進行存量資產(chǎn)的轉讓，則存量資產(chǎn)只能采用非公開的協(xié)議轉讓方式，這樣一來，有可能導致國有資產(chǎn)流失或無法實現(xiàn)物有所值目標。
王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山
東分公司）：需要進行資產(chǎn)評估的 PPP 項目類型主要有 TOT、BOT 及 TOO 等，從項目的全生命周期看，TOT、BOT 項目涉及資產(chǎn)的臨時性過渡，政府在短期內(nèi)獲得現(xiàn)金流化解存量債務。社會資本利用獲得的存量資產(chǎn)作為PPP 項目整體資產(chǎn)不可或缺的經(jīng)營（生產(chǎn)）要素，獲得項目全生命周期的運營。因此存量資產(chǎn)評估值包含了所有權、經(jīng)營權或股權的讓渡， 且未來實物資產(chǎn)的狀態(tài)會在全生命周期發(fā)生變化，如損耗、貶值、更新改造。在采購定價時要予以充分考慮。另外，還應關注的熱點問題是：由于資產(chǎn)價值評估前提假設條件較多，對于在建存量項目，在一定條件下不能“以評代審”核定其價值，也就是說需要關注評估的原則性及結論的適用性。關于 PPP 項目采購階段利用存量資產(chǎn)評估報告進行交易定價方式。在項目采購階段利用存量資產(chǎn)評估報告進行交易定價，既要遵守國有資產(chǎn)的交易規(guī)定，又要融合存量公共資
產(chǎn)交易與 PPP 項目采購（社會資本）流程，從而依法依規(guī)進行存量資產(chǎn)的交易定價。
首先，關于存量公共資產(chǎn)不同持有主體的交易規(guī)定。存量資產(chǎn)持有單位主要是政府部門（行政或事業(yè)單位）、地方國企或地方平臺公司等。資產(chǎn)性質(zhì)為：行政單位國有資產(chǎn)、事業(yè)單位國有資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)。因此存量資產(chǎn)的交易方式應遵循不同類型國有資產(chǎn)交易之規(guī)定。一是企業(yè)國有資產(chǎn)的交易（轉讓）要求在產(chǎn)權交易機構公開進行。2016 年，國務院國資委、財政部《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第二條規(guī)定“企業(yè)國有資產(chǎn)交易應當遵守國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，有利于國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整優(yōu)化，充分發(fā)揮市場配置資源作用，遵循等價有償和公開公平公正的原則，在依法設立的產(chǎn)權交易機構中公開進行，國家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定”，第十三條規(guī)定“產(chǎn)權轉讓原則上通過產(chǎn)權市場公開進行”（對于采取非公開協(xié)議方式交易的情形，在 PPP存量項目中極少遇到，如有建議按照規(guī)定執(zhí)行）。二是政府部門、機構、事業(yè)單位持有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易比照企業(yè)國有資產(chǎn)交易規(guī)定執(zhí)行。2016 年，國務院國資委、財政部《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第六十二條規(guī)定“政府部門、機構、事業(yè)單位持有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易，按照現(xiàn)行監(jiān)管體制，比照本辦法管理”。因此，從“比照”定義看，沒有做強制性要求。三是行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)的交易（轉讓）， 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
采取拍賣、招投標、協(xié)議轉讓及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行。2006 年頒布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第三十二條規(guī)定“行政單位國有資產(chǎn)處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。資產(chǎn)的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協(xié)議轉讓及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行”。2006 年頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第二十八條規(guī)定“事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置應當遵循公開、公正、公平的原則。 事業(yè)單位出售、出讓、轉讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價值較高的，應當通過拍賣等市場競價方式公開處置”。
其次，關于存量公共資產(chǎn)交易方式與PPP 項目采購階段融合。以合并招標的方式對存量資產(chǎn)的交易與 PPP 項目采購階段進行融合。根據(jù)不同持有單位的存量國有公共資產(chǎn)的交易方式要求，分析其交易程序發(fā)現(xiàn)不同權屬資產(chǎn)與 PPP 項目采購最終均會采用招投標的市場競價方式進行。行政事業(yè)單位資產(chǎn)，通過資產(chǎn)評估、定價、競價方式進行，在招投標環(huán)節(jié)與項目采購融合。企業(yè)國有資產(chǎn)，通過資產(chǎn)評估、定價（產(chǎn) 權交易機構定價程序）、招標采購，產(chǎn)權交易機構要求進行產(chǎn)權轉讓信息披露、產(chǎn)生符合條件的意向受讓方（同時要求通過 PPP 項目社會資本資格預審），按照披露的競價方式組織競價，競價可以采取拍賣、招投標、網(wǎng)絡競價以及其他競價方式，且不得違反國家法律法規(guī)的規(guī)定。因此，存量公共 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
資產(chǎn)交易與 PPP 項目采購在招投標環(huán)節(jié)可合并進行，有利于節(jié)約社會資源，提升行政審批效率。
最后，關于存量資產(chǎn)在PPP 采購環(huán)節(jié)的交易定價。根據(jù)國有資產(chǎn)交易的相關規(guī)定，存量資產(chǎn)交易定價依據(jù)以下方式進行。一是通過產(chǎn)權交易機構定價。企業(yè)國有資產(chǎn)通過產(chǎn)權交易機構定價，行政事業(yè)單位資產(chǎn)比照執(zhí)行。采取信息預披露和正式披露相結合的方式，通過產(chǎn)權交易機構網(wǎng)站分階段對外披露產(chǎn)權轉讓信息，公開征集受讓方。產(chǎn)權轉讓項目首 次正式信息披露的轉讓底價，不得低于經(jīng)核準或備案的轉讓標的評估結果。信息披露期滿未征集到意向受讓方的，可以延期或在降低轉讓底價、變更受讓條件后重新進行信息披 露。降低轉讓底價或變更受讓條件后重新披露信息的，披露 時間不得少于 20 個工作日。新的轉讓底價低于評估結果的
90 時，應當經(jīng)轉讓行為批準單位書面同意。項目自首次正 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
式披露信息之日起超過 12 個月未征集到合格受讓方的，應當重新履行審計、資產(chǎn)評估以及信息披露等產(chǎn)權轉讓工作程序。二是通過市場測試方式定價。結合 PPP 項目的市場測試流程，對行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)價值進行市場測試。其定價比照產(chǎn)權交易機構定價要求，即：市場測試的首次定價不得低于經(jīng)核準或備案的轉讓標的評估結果。新的轉讓底價低于評估結果的 90時，應當經(jīng)轉讓行為批準單位書面同意。自
評估基準日起超過 12 個月未征集到合格受讓方的，應當重
新履行審計、資產(chǎn)評估等產(chǎn)權轉讓工作程序。三是產(chǎn)權交易機構（或市場測試）的最終定價作為 PPP 項目采購階段存量資產(chǎn)的競標底價。
另外，若未開展存量資產(chǎn)評估，存在三點影響。一是單位或責任人涉嫌違法、違規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》、《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》相關規(guī)定， 存量公共資產(chǎn)采用 PPP 模式時，涉及資產(chǎn)轉讓、產(chǎn)權轉讓等行為屬于法定評估事項，必須履行法定評估程序。拒不履行的，按照相關法律、法規(guī)對資產(chǎn)所有權持有單位及責任人違法、違規(guī)行為進行相應處罰。二是存量資產(chǎn)原始價值缺少公允性。鑒于存量資產(chǎn)賬務核算和歷史原因，存在無賬面價值或賬面價值不公允（如不計提折舊等原因）的情況，賬面價值與市場價值不一致，不能依據(jù)賬面價值作為交易雙方（政府或社會資本）的交易底價。三是造成國有資產(chǎn)流失。我國對國有資產(chǎn)的管理有嚴格的規(guī)定，國有資產(chǎn)所有權轉移前提是國有資產(chǎn)不流失。通過國有資產(chǎn)的審計、評估程序，取得國有資產(chǎn)市場交易底價，在招標環(huán)節(jié)對低于底價的采購行為不予以確認，確保存量國有資產(chǎn)不流失。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
王忠華（行業(yè)類 深圳市地鐵集團有限公司）：對于在
建項目而言，鑒于項目存量部分資產(chǎn)與項目總投資、已經(jīng)或 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
正在實施的非存量部分有不可分割的關系，應對存量部分的資產(chǎn)（工程造價）評估盡量完整、合理。
首先，應完善建設程序。一是項目是否按規(guī)定的建設程序申報、審批項目可行性研究或初步設計及其概算。對于項目的存量和非存量部分的工程造價之和不得突破項目投資 概算。二是對于未批復初步設計和概算的項目，建議在獲得項目初步設計和概算批復后再對存量部分按照PPP 模式進行招標（正常情況下，在進行項目存量部分采用 PPP 模式時， 項目的初步設計和概算應已批復）。
其次，應理順項目各方關系。理順項目原業(yè)主、原實施單位、勘察設計單位、監(jiān)理單位、社會資本方、實施機構、政府等各方的關系，保證存量部分的順利實施、按時完工。一是明確項目存量和非存量部分在建設工程內(nèi)容、范圍、工程界面的劃分，實施的接口關系和時間安排等，同時在招標文件中清晰、明確劃分原則；二是根據(jù)存量和非存量部分的劃分原則，建議由項目的初勘和初步設計單位根據(jù)存量和非存量部分劃分原則，明確存量和非存量部分的具體、詳細的工程內(nèi)容及工程量。如果有施工圖，則更能分清楚存量和非存量部分工程內(nèi)容及工程量。三是由項目（原）業(yè)主，組織項目存量和非存量部分的實施方，進行全面、詳細的工程交接，有利于存量部分順利實施、按時完工。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
最后，應綜合分析評估存量部分的招標控制價。梳理項
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目工可投資估算、初步設計概算、施工圖預算，梳理存量和非存量部分的工程內(nèi)容劃分及投資劃分，計算確定非存量部分的工程投資，綜合分析評估存量部分的招標控制價。一是首先由項目的初勘和初步設計單位根據(jù)項目存量和非存量 部分，按照總體性施工組織設計，合理分析、確定存量和非存量部分的施工組織設計安排。特別是存量部分的施工組織設計安排。二是根據(jù)設計單位對項目存量和非存量部分的劃 分內(nèi)容、工程量，如果有施工圖紙則按照設計圖紙，建議由第三方咨詢單位對存量部分的工程進行工程造價評估。三是建議由第三方設計人員、工程造價專業(yè)人士等組成的專家 組，對存量部分工程造價進行全面、詳細的評審。四是梳理 項目工程可行性研究報告的投資估算、初步設計概算、施工 圖預算（如果有），梳理非存量部分的招標控制價（或投標 報價上限）、工程造價等關系，為確定存量部分的招標控制價打下基礎。五是非存量部分的招標控制價是根據(jù)工程可行性研究報告的投資估算，或初步設計概算、施工圖預算等確 定的，而確定招標控制價的方法、標準等需要根據(jù)項目的進展具體情況具體分析。六是統(tǒng)計、分析項目所在地以往同類工程的招標控制價、投標價（合同價）等。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
宋文斐（咨詢類 青島習遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有
限公司）：我們在做PPP 咨詢時很多項目是屬于在建工程， 也作為存量資產(chǎn)來處理，很多資產(chǎn)的權屬不一定全是政府方
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所有，所以我們一定要先把存量資產(chǎn)的定義明白才可以。我認為做PPP 項目的存量資產(chǎn)應該是已經(jīng)交付達到使用功能的資產(chǎn)，且已經(jīng)按照財務要求轉資的資產(chǎn)做PPP 是可行的，當然資產(chǎn)包括固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，如果把在建工程也列入， 會非常復雜難以操作，甚至一些半拉子工程采用 PPP 模式進行包裝，違背了 PPP 的初衷。國有資產(chǎn)采用 PPP 模式時是必須進行評估的，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42 號）第八條規(guī)定： “存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫”?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92 號) 更是多條涉及資產(chǎn)評估工作，第十三條規(guī)定：“存量 PPP 項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產(chǎn)管理相關辦法，依法進行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失”。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
存量公共服務項目在轉型為PPP 項目過程中，為防止國有資產(chǎn)流失應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值。實踐中應用 TOT 或 ROT 模式實施的，公共服務的資產(chǎn)所有權、經(jīng)營權發(fā)生轉移時應開展資產(chǎn)評估工作，作為交易的定價或基準；
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對通過 OM 方式實施的，雖不涉及對價支付，交易前開展資產(chǎn)評估工作，一是可輔助決策交易的定價方式和金額，二是可對擬委托資產(chǎn)的設施設備狀態(tài)、性能進行清晰認定，合作期滿接收項目時也有對比的標準，更有利于國有資產(chǎn)的保值增值。而在項目采購環(huán)節(jié)，定價是最為核心的環(huán)節(jié)，直接影響到項目采購的成敗。一是以評估結果作為存量項目轉讓定價的依據(jù)，社會資本對項目產(chǎn)出物的初始結算價格進行競 價；二是在項目產(chǎn)生物的初始結算價格一定的前提下，社會 資本對存量項目轉讓價格進行競價。根據(jù)項目回報機制、運作方式的不同，項目的定價方法和內(nèi)容均有不同。資產(chǎn)評估常見幾種評估方法為：成本法、市場法、收益法及實物期權法等，其中收益法的分析思路與 PPP 模式的投資邏輯契合度高，但在某種程度上收益法在 PPP 項目價值評估中存在著“循環(huán)驗證”的情況。基于 PPP 項目投資的不可逆性、不確定性以及管理的局限性，實物期權法更具有適用性。而存量PPP 項目的資產(chǎn)評估，不僅是評估所涉固定資產(chǎn)的價值，對土地 使用權、項目無形資產(chǎn)（經(jīng)營權、品牌、專利等）的價值也 要評估，目前存量 PPP 項目的評估對象主要有項目設施經(jīng)營權資產(chǎn)組、項目設施所有權資產(chǎn)組以及項目公司的股權這三種類別。資產(chǎn)評估在 PPP 模式中的應用不僅包括項目公司設立時的出資評估、政府配套投資人評估、項目公司融資時的 押品評估、項目公司產(chǎn)權轉讓評估、項目公司資產(chǎn)轉讓評估
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以及項目公司移交資產(chǎn)評估等傳統(tǒng)評估需求，而且還將出現(xiàn)項目收益權評估、項目收費權評估、合同權益評估、特許經(jīng) 營權評估等新的評估業(yè)務類型。
PPP 項目合作期限一般約定為 10 年至 30 年，以使用者付費類項目為例，對于投資方來說，與同類非 PPP 項目的收入來源差異不大，項目交易時的定價要依據(jù)項目評估報告確定，需充分考慮預測市場情況（對現(xiàn)金流合理預測）、物價水平、合作期限、追加投資、折現(xiàn)率的確定等因素，需要確保沒有國有資產(chǎn)流失或者賤賣的情況發(fā)生。而以某政府付費項目為例，項目交易時的定價，在合作期內(nèi)是由政府結合績效分期支付社會資本（含合理收益）的，故定價并非越高越好，應理性評估資產(chǎn)所有權或經(jīng)營權的價值。因此，對于國有資產(chǎn)是否發(fā)生流失或者賤賣應根據(jù)項目情況單獨考慮。最后，若未開展存量資產(chǎn)評估將產(chǎn)生以下四點影響。一是面臨審計風險；二是交易價格高于或低于國有資產(chǎn)的真實價值， 造成國有資產(chǎn)流失或引起國有資產(chǎn)購買方和相關部門之間 的糾紛；三是違規(guī)交易形成國有資產(chǎn)流失或減值；四是交付時缺乏標準或參照。 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：
存量公共資產(chǎn)涉及到整體或者部分改制為企業(yè)；以非貨幣性資產(chǎn)對外投資、資產(chǎn)拍賣、轉讓、置換；整體或者部分資產(chǎn) 租賃給非國有單位情形時，根據(jù)國有資產(chǎn)評估管理相關規(guī)定
必須依法進行資產(chǎn)評估。2016 年，財金 92 號文第三十條規(guī)定“存量 PPP 項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產(chǎn)管理相關辦法，依法進行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失”。因此，涉及存量公共資產(chǎn)相關權益轉讓時，應當履行資產(chǎn)評估手續(xù)。通過資產(chǎn)評估，可合理確定存量公共資產(chǎn)轉讓的公允價值，依法進行評估，能防止國有資產(chǎn)流失，保護政府和社會資本合作雙方權益。正常情況下，資產(chǎn)評估報告結論是交易雙方的定價參考。PPP 模式下，涉及的存量公共資產(chǎn)轉讓標的和類型均有差異，應根據(jù)項目具體情況合理利用評估結論。簡單可分為資產(chǎn)轉讓后運營期涉及政府補貼的，則交易價格也將影響政府未來的補貼規(guī)模，此時應確保在未來提供同等運維標準下，下浮競價（但要設置合理低價），降低政府未來支出責任；如資產(chǎn)轉讓后不涉及政府補貼的，則應在相同條件下以資產(chǎn)評估定價為基準，上浮競價，增加資產(chǎn)轉讓收入。同時，涉及存量公共資產(chǎn)的，除評估值外，還應重點關注存量資產(chǎn)評估報告的評估對象、評估方法、評估假設、評估結論有效期限等要素。存量公共資產(chǎn)評估對象包括資產(chǎn)所有權、股權、項目收益權、項目經(jīng)營權等，不同評估對象所應用的評估方法有所不同。常用的資產(chǎn)評估方法包括成本法、市場法和收益法：成本法的基本原理是假設投資者是理性的，資產(chǎn)的購置、重置成本反映了其預期的經(jīng)濟價值，
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故采用成本評估其市場價值；市場法是采用公開交易的市場價格評估資產(chǎn)的市場價值；收益法是將資產(chǎn)未來預期的經(jīng)濟收益折現(xiàn)后得到待估資產(chǎn)的市場價值。由于存量公共資產(chǎn)之間的差異，難以找到公開交易市場或可比對象，市場法在存 量資產(chǎn)評估中較少使用。存量資產(chǎn)評估通常使用成本法和收益法。同時建議采用存量公共資產(chǎn)作為政府出資時，采用成本法對存量項目資產(chǎn)進行整體資產(chǎn)評估；涉及經(jīng)營權或收益權等轉讓時，采用收益法進行評估，評估值作為有償轉讓的主要依據(jù)。另外在開展存量資產(chǎn)評估時，為確保評價結果的 合理性，建議一是選好資產(chǎn)評估機構；二是深度開展盡職調(diào)查；三是預評估結果出具后充分開展市場測試；四是要嚴格 按照國有資產(chǎn)管理相關規(guī)定開展。
張漢（咨詢類 北京方程財達咨詢有限公司）：根據(jù)《國
有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務院第 91 號令）第三條規(guī)定， 國有資產(chǎn)占有單位將國有資產(chǎn)對外轉讓應當進行資產(chǎn)評估。另外，根據(jù)國有資產(chǎn)占有單位的不同，可將國有資產(chǎn)分為行政單位國有資產(chǎn)、事業(yè)單位國有資產(chǎn)和企業(yè)國有資產(chǎn)等三 類。《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部第 35 號令）第三十六條，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部第 36 號令）第三十八條，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四十七條，分別對上述三類國有資產(chǎn)的轉讓行為應依法進行資產(chǎn)評估進行了明確?！蛾P于規(guī)范政府和社會資
本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金
〔2017〕92 號）進一步指出，“涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的”不得入庫。實踐中，資產(chǎn)評估機構對存量資產(chǎn)的評估通常是指對資產(chǎn)所有權的價值評估，而針對資產(chǎn)經(jīng)營權有償“轉讓”涉 及的資產(chǎn)評估相對不成熟，包括評估依據(jù)及評估方法都未達成共識及形成統(tǒng)一標準。
我們建議存量PPP 項目采取TOT 或ROT 運作方式涉及國有資產(chǎn)轉讓的，應當委托具有相關資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構依照國家有關規(guī)定進行資產(chǎn)評估，產(chǎn)權轉讓價格應以經(jīng)核準或備案的評估結果為基礎確定。TOT 或 ROT 項目僅涉及存量資產(chǎn)經(jīng)營權有償轉讓的，轉讓價格參照存量資產(chǎn)所有權評估結果合理確定。當存量公共資產(chǎn)采用PPP 模式選擇的是委托運營
（O&M）或管理合同（MC）等不涉及國有資產(chǎn)權益轉移的運 作方式時，則可不開展存量資產(chǎn)評估。如選擇TOT 或 ROT 等涉及國有資產(chǎn)權益轉移的運作方式時，則必須進行資產(chǎn)評 估，否則不僅存量公共資產(chǎn)的轉讓價格無法合理確定，且其轉讓行為本身也涉嫌違反上述國資管理及財辦金 92 號文相關規(guī)定，對存量公共資產(chǎn) PPP 項目后續(xù)入庫及融資落地產(chǎn)生嚴重的不利影響。
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段利用存量資產(chǎn)評估報告進行交易定價？這個其實是目前存量 PPP 項目在進行運作時比較關切的問題之一，一是存量項目資產(chǎn)的定價；二是存量項目轉讓的流程，是否應按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例進交易市場。存量資產(chǎn)評估價格在交易過程中按照相關規(guī)定，在應用中有以下三個方面。一是評估報告交易價格必須進行備案，履行相應程序；二是存量項目資產(chǎn)交易定價時，應區(qū)分不同的資產(chǎn)類型、項目運作模式和競標標的來設定，如按照轉讓評估價格，競相應的運營費用或或成本，也可在固定運營費用的基礎上，競轉讓價格，這需要在方案中明確確定。三是存量項目的競標價格也應與市場測試狀況緊密相關，并與競標程度、行業(yè)等有聯(lián)系。最后， 如果存量項目不進行資產(chǎn)評估，估計將來會出現(xiàn)審計問題。一是造成國有資產(chǎn)流失；二是違反國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例， 會受相關處罰；三是項目經(jīng)營權轉讓授予不合法，不會受法律保護；四是由于轉讓過程存在瑕疵，項目融資會受限。
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轉讓（TOO）等具體方式。因大都涉及到國有資產(chǎn)主體的變更，按現(xiàn)行規(guī)定，一般都需要經(jīng)過財務審計、資產(chǎn)評估等程序確定合理價值，并通過合法方式形成具體的交易價格。具體到 PPP 模式下的存量資產(chǎn)盤活，如果轉讓后仍然存在可行性缺口等各種政府補助、補貼，則說明該資產(chǎn)定價偏高不被市場接受。據(jù)此，PPP 模式下的存量資產(chǎn)交易定價，宜以完全使用者付費覆蓋社會資本投資成本為目標。具體方式除“定轉讓總價、競運營單價”、“定運營單價、競轉讓總價” 外、還可以是“定總價定單價、競存量債務消減、競服務標準、競服務年限”等。這樣簡單易行，可消除各類評估方法的各種假定和不確定性。但總體原則是資產(chǎn)定價與項目實施方案相結合，以公開競爭方式、依法合規(guī)進行交易。
章貴棟（行業(yè)類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）： 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
PPP 項目中的存量資產(chǎn)評估，應該充分考慮該項資產(chǎn)在項目中的定位來選擇合理的評估方法，如果是基礎性的配套設 施，本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，但是又無法缺失，納入 PPP 項目合作范圍可以提升項目整體的物有所值，可以考慮成本法；如 果具備現(xiàn)金流創(chuàng)造能力，可能采用收益法比較合適。但現(xiàn)實 中，資產(chǎn)的實際可使用期限（折舊和攤銷）和 PPP 項目合作年限很多情況下是不一致的，這種是否可以考慮 PPP 項目合作年限不足以完全體現(xiàn)資產(chǎn)價值的情況來確定交易價格，因為政府并未完全讓渡資產(chǎn)，只是讓渡了一定時間范圍內(nèi)的使 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
用權。
鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：如何
用資產(chǎn)評估進行交易定價？存量項目交易主要有兩種方式， 一是固定資產(chǎn)價格，競爭服務費用（或單價）。在這種方式下，評估價格可以作為定價的參考依據(jù)。二是固定服務費用
（或單價），競爭資產(chǎn)或經(jīng)營權轉讓價格。在該方式下，評估價格可作為底價。需要說明的是，由于公共服務資產(chǎn)對應的服務價格主要都是政府定價或政府指導價，而非市場價， 所以資產(chǎn)定價與一般市場經(jīng)營資產(chǎn)的評估定價不同。存量資產(chǎn)末來可帶來的現(xiàn)金流是定價的關鍵，這與項目邊界條件密切相關，所以 PPP 存量資產(chǎn)一般不適合用成本法（基礎資產(chǎn)法），收益法更恰當。另外，存量資產(chǎn)應當進行資產(chǎn)評估， 這是企業(yè)國有資產(chǎn)法、國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法等的要 求，PPP 流程的基本要求首先是合法，這是其一。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：對政府存
量資產(chǎn)做 PPP 項目涉及評估的四點建議。一是存量資產(chǎn)必須評估，根據(jù)現(xiàn)有法律及政策，政府存量資產(chǎn)無論是固定資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，包括特許經(jīng)營權的轉讓，在建工程等，只要是涉及國有資產(chǎn)的轉讓，必須進行評估，不然轉讓價格的設定就沒有依據(jù)。二是 PPP 存量項目資產(chǎn)的轉讓無需再按照國有資產(chǎn)交易程序進場招拍掛，在政府采購社會資本時一并招標即可，也屬于“兩招并一招”，但在招社會資本時最好采 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
用公開招標方式，這樣就不違背國有資產(chǎn)交易的相關規(guī)定。三是 PPP 存量項目的資產(chǎn)轉讓價格應進行競價，作為招標評分條件之一。四是 PPP 存量項目資產(chǎn)如果不進行評估、不進行競價就轉讓，可能會存在國有資產(chǎn)流失的風險。
李士宗（行業(yè)類 中國宏泰產(chǎn)業(yè)市鎮(zhèn)發(fā)展有限公司）：
三點認識供參考。一是存量（公共）資產(chǎn)評估報告，首先應該實事求是，盡量全面、客觀、準確地反映存量資產(chǎn)的真實狀況和價值，不能失實，評估值不能過高或者過低，不能存心“利用”它 達到非正常“交易定價”的目的；二是建議向潛在的社會資本方（投標方）詳細介紹該評估報告的真實性、客觀性、可靠性，以及推介該存量公共資產(chǎn)的利用價值； 三是若未開展存量資產(chǎn)評估，就存在各種有關違規(guī)可能及風險，就不能讓該項目進入有關采購。
奇峰（咨詢類 國信招標集團股份有限公司）：先回應 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
題目中的兩個問題，一是通常應以存量資產(chǎn)評估報告的評估值為交易底價，而一次采購失敗可以降低至評估值的 90。二是對于依法必須進行資產(chǎn)評估、履行審批備案程序，但實際未按規(guī)定履行相應程序的，轉讓結果可能會被判定無效， 造成國有資產(chǎn)流失的還應該承擔相應的法律責任。對于存量PPP 項目，通常都會涉及到公共資產(chǎn)權益的轉移，或是固定資產(chǎn)所有權轉移，或是經(jīng)營權、收益權等無形資產(chǎn)的轉移， 再或者是國有股權的轉移，一方面資產(chǎn)清查和評估工作是加
強對國有資產(chǎn)的保護、保證國有資產(chǎn)不流失的需要；另一方面也可以幫助我們識別項目資產(chǎn)在權屬方面的風險、厘清項目交易的邊界。PPP 模式下通常涉及資產(chǎn)規(guī)模都比較大，所以建議對存量PPP 項目都應強制開展資產(chǎn)清查和評估工作， 但評估的條件、目的、對象都應該與 PPP 模式交易結構設計相適應。
張曉（咨詢類 青島習遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有限
公司）：兩點認識供參考。一是資產(chǎn)評估的價值是基于一定的假設條件之下的市場公允價值，與各種交易模式下交易價格不必一一對應。二是資產(chǎn)評估的過程也是專家對于資產(chǎn)價值認知的過程，資產(chǎn)評估有助于正確認知資產(chǎn)的價值，在 PPP 項目中規(guī)避由于資產(chǎn)價值認知不清晰而帶來的風險。另外， 資產(chǎn)評估價值是在一定的假設之下的價值，比如最佳最高使用用途就是假設之一，在實務中一定要把資產(chǎn)實際使用中相關事項（如員工利益等）與資產(chǎn)評估報告中相關假設一一說明清楚，可以規(guī)避許多風險，實施機構必須重視這點。
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直接以TOO 方式出售資產(chǎn)變現(xiàn)，資產(chǎn)評估報告是核心內(nèi)容， 要么采用 TOT 方式，此時政府方的主體信用和交易結構的信用保障是關鍵，資產(chǎn)評估報告更多體現(xiàn)在融資額度上，不是交易核心。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
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